张卓元：国企除极少数外应弃“独”求“混”

    国企改革第一步，公司制；第二步，股份制；再进一步，混合所有制。要弱化企业的所有制印记，强化其市场主体地位
    中共十八届三中全会之后，国企改革似乎进展不大。时近2014年下半年，该项改革逐渐显露出一些积极的动向：先是有媒体对现有国资委体制和职能的转换作出前瞻，甚至提出了“国资委去留”的问题；7月15日，国资委公布了央企“四项改革”试点第一批名单，国资国企改革进入顶层设计与试点推动相结合的阶段。
    当前的国企改革应该如何推动和实施？混合所有制如何实现“混合”？现有国资监管体制和职能应如何转换？中国国企改革已历30余年，至今未竟全功，根源何在？国企改革的根本或曰最终出路（或目标）究竟应该是什么？
    就这些问题，《中国经济报告》记者近日专访了曾参与中央国企改革重要文件起草的中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员张卓元先生。
     
    目前还谈不上“国资委去留”的问题
    中国经济报告：最近，有媒体报道，国资委已日显“迟暮”，成为下个十年国企改革的“天然障碍”，故需对其体制和职能予以彻底改革，报道甚至提出了“国资委去留”的问题。你对此怎么看？
    张卓元：十八届三中全会只是提出要完善国资监管，从管资本入手管好国资运营，并没有说要取消国资委。我觉得现在还谈不上这一点。目前，还有100多家央企，都是大家伙，国家还需要组建若干国有资本运营公司和投资公司来加强对这些巨量国资的监管，所以，目前还提不出你说的这个问题。
    当然，下一步深化国企改革，我认为国资委的职能要有一个比较大的转变，就是从主要管企业转变为主要管资本。目前，国资委监管的央企有113家。国资委2003年4月成立时，其履行出资人职责的央企共196家。国资委曾提出整合重组到80-100家。80到100家也太多了，参考汇金或淡马锡模式，国有资本投资运营公司可以搞得大一点，开始可以允许多一些，然后再逐步重组，不要太碎。
    国资委从管企业转为主要管资本后，通过管资本提出董事、股东代表，成立董事会，由董事会去决策，不要再去管企业了。
    国资监管增加了一层中间架构后，国资委究竟承担什么责任，如何协调国资委和财政部的职责，这些新问题尚需研究明确。
     
    从“管资产”到“管资本”
    中国经济报告：那么，现有国有资产监管机构怎样才能实现从管企业向主要管资本转变呢？“管资本”的具体法律制度安排是怎样的？
    张卓元：这次《决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入了全新阶段，别看光是从“管企业”到“管资本”的转变，只有两个字的变化，但这是个非常大的转变。
    国资委主要管资本，也是同积极发展混合所有制经济相适应的，因为国资委要逐步致力于国有资本的优化配置，也就要求更好地发展混合所有制经济。这次《决定》专门指出，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。
    1999年，中共十五届四中全会的决定提出，国有资本要控制的国民经济四大领域，即涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，与此相比，应该说这次《决定》又前进了一步。比如1999年四大领域中有个自然垄断行业，国家要控股经营，但是这次明确提出来，国有资本需要控制的主要是自然垄断环节，除此以外，应该尽可能引入竞争机制。
    既然是重点，国资投资至少应在60%以上，否则就不成为重点了。而对诸如房地产、酒店旅游这样的领域，显然不应是国资投资的领域，现有的投资应该退出，更不能再新进入了。
    这次《决定》还提出，“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。有人估计目前国有资本80%左右集中在竞争行业，太高了，虽然国有资本五个投向重点里也有一些是竞争性行业，但是今后要逐步把更多的国有资本投向公益性领域。所以，目前国有资本的配置需要按照《决定》的要求进行调整。
    国资可分为三类：公益性、商业性、介乎两者
    中国经济报告：此前，就宏观而言，国企改革的一个主要方向是，对国资和国企做战略性重组，破除行政垄断；国企应主要提供公共产品和服务，从一般竞争性行业真正退出来。时至今日，应该说，对这个改革方向坚持得不够，甚至有段时间出现“国进民退”现象。当前和今后，应如何继续做好对国资和国企的分类改革？
    张卓元：今后，要很好界定各类国有资本的职能，大体可以分为三类：一类是公益性，还有一类是商业性或收益性，第三类是介乎两者或者两者兼有的。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域，包括基础设施、基础产业、普遍服务等；收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域，包括投资于引领科技进步、具有国际竞争力、进入世界500强的大型企业和跨国公司。
    与上述资本职能相适应，组建若干国有资本运营公司和投资公司，分别制定不同类公司对各个企业的出资和投资方式，确定其经营目标和考核体系。比如，对于公益性资本，运营公司就不能以资本增值作为主要考核指标，而应当着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。
    同时，要借鉴国内外一些比较成功的资本运营公司和投资公司的基本做法和经验。比如，一个是新加坡的淡马锡公司，一个是国内的汇金公司，对于其资本运营和投资控股的一些做法，要结合具体企业及实践，认真研究和借鉴，探索适合不同企业的最佳模式。
     
    国企改革成败的关键在于政府职能转换
    中国经济报告：中国各级政府在推动经济发展时，那双“有形之手”往往会变为“闲不住的手”。要实现国资监管体制的改革，还需要政府自身做出哪些努力和改革呢？
    张卓元：推进国企改革首先要求政府转化职能，这是落实市场在资源配置中起决定性作用的关键。明确市场在资源配置中起决定性作用来代替基础性作用，做这种变动，一个现实针对性是非常明确的，就是要进一步从广度和深度上推进市场化改革，主要解决下列问题：政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多；政府对市场监管不到位、影响公平竞争环境的形成和健全；政府公共服务、社会管理和保护环境也不到位或缺位，远不能满足老百姓的需求；政府没有很好依法打破各种各样的行政垄断甚至采取一些歧视性政策，妨碍非公有制经济的发展等等。
    这就要求政府转型，从越位领域退出，填补和做好原来缺位和不到位的工作，实现政府职能的转换，以便更好发挥政府的作用。正如《决定》指出的，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。
    可见，要落实市场在资源配置中起决定性作用，关键要推进政府改革，划清政府和市场的边界。政府要从多年来介入过深的经济活动中逐步退出，大幅度减少对资源的直接配置，最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理，提高效率。同时，加强服务职能，即从无所不能型政府转变为有限政府、服务型政府、法治型政府，这样才能更好地发挥政府的作用。
    混合所有制怎样“混合”
    中国经济报告：十八届三中全会决定提出，要积极发展混合所有制经济。迄今为止，该项改革似乎进展不大，原因可能是一些国企还没有准备好，民企对如何混合心中没底，对混合后的资本安全心有余悸。混合所有制究竟应该如何“混合”？混合所有制改革怎样才能打消民企的疑虑，真正实现多赢？
    张卓元：混合所有制经济是中国基本经济制度的重要实现形式，这是《决定》的又一亮点。中国经过35年的改革开放，伴随着经济高速增长，无论是国有资本、集体资本、非公有资本，都增长很快。截至2013年年底，国有工商企业资产累计91万亿元，所有者权益31.8万亿元，其中中央企业所有者权益16.5万亿元。2012年私营企业注册资本也达到31万亿元，居民储蓄存款更多，2014年4月已经达到了47万亿元，其中半数以上是定期存款。
    在这种情况下，发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展。发展混合所有制经济，意味着我们现在不提倡国有企业之间的联合，因为在这之前，很多地方热衷于地方国有企业找中央企业搞联合，而不是跟不同所有制资本联合。所以，国企改革的第一步是公司制改革；第二步，光是公司制改革还不够，还应推动股份制改革；再进一步，光是股份制改革还不行，还应该推动混合所有制改革。今后，要弱化企业的所有制印记，强化市场主体地位。
    发展混合所有制经济，现在看来，国有企业特别是国有大中型企业似乎要更加积极和主动些。中国实践证明，上市是国企进行混合所有制改革的最有效的途径。
    目前，中央企业的母公司中，只有中国联通等八九家公司初步实现了股权多元化，大多数还是国有独资，没有引入非国有的战略投资者，改革滞后了。近来，已经有一些国有大型企业主动提出实行混合所有制，比如中石化将油品销售板块进行重组，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。还有像中电投，也是允许民资参股其旗下的部分子公司和建设项目，规模比例大概是三分之一左右。
     
    民间资本参股后应有充分发言权
    中国经济报告：在混合所有制改革中，如何确保民间资本的合法权益？如何在价值取向上避免民间资本单纯成为为国有资本的改革和发展服务的工具？民间资本能控股吗？
    张卓元：混合所有制经济既可以由国有资本控股，也可以由非国有资本控股。需要国有资本控股的，最好由多家国有资本经营公司共同控股。当前要着重避免总是国有股一股独大和一家国有股控股，民间资本参股后没有多少发言权的现象。也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不赚钱或者成为包袱的业务吸收社会资本参与。
    有的专家主张，要坚持在增量的基础上发展混合所有制经济，坚决防止抛售优质国有资产，这个问题是值得讨论的。实际上，按照《决定》精神，在垄断行业中，除了自然垄断的环节外，一般都应该放开，这其中既有存量资产，也有优质资产。还有，不属于《决定》规定的国有资本五个投向重点的存量资产和优质资产，
    应当是可以用于发展混合所有制经济的。优质资产可以评估出好价钱，有利于引入社会资本和竞争机制，从而有利于发展混合所有制经营。
    另外，在讨论发展混合所有制经济中，也出现有的民营企业一讲到混合所有制经济就要求控股，这也不完全现实。因为现在有的央企准备引进社会资本的，比如像中石化，它的油品销售板块拿出三分之一就达到上千亿元，目前单个民营资本恐怕还没有具备控股的能力。在这同时，也要防止在混合所有制改革中出现国有资产流失，这中间最重要的就是要客观合理地评估国有资产，要依法和公开透明操作，严格防止过去国有企业改革过程中出现的很多乱象。
    有的专家估计，目前混合所有制经济总体上占中国经济比重三分之一左右。按照现在的发展速度，我个人估计，到2020年，中国混合所有制经济总体上占国民经济的比重可以提高到50%左右。所以，可以想象，随着经济发展和改革深化，产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济将会有长足发展，成为社会主义市场经济的主要微观主体。因此，今后需要加强对混合所有制经济的研究，包括怎么样完善法规政策，健全法人治理结构，真正做到在一个经济单位内部，各类资本能够得到同等产权保护、在约定条件下资本进出自由、同等使用生产要素、同等受益，促进混合所有制经济健康发展。
    国企改革的根本出路是股份化和混合所有制化
    中国经济报告：你认为，中国国有企业改革的根本出路是什么？
    张卓元：对中小企业来说，主要是用多种形式放开搞活；对于大中型企业来说，主要还是进行股份制改革，发展混合所有制经济。中国国企还有很多大家伙，最近材料表明，中国大陆进入世界500强的91家企业中，90%以上是国有或国有控股企业。因此，国有大中型企业，其改革的主要出路就是搞混合所有制。
    中国经济报告：刚才你已提到，目前进入世界500强的，绝大部分是国企，这能说明什么问题呢？
    张卓元：这说明，中国国有企业经过多年改革，己逐渐同市场经济相适应，竞争力大大增强，继续在国民经济中发挥着主导作用。
     
    国企所上缴红利不能总是大量划转回国企
    中国经济报告：国企廉价甚至无偿占有全民资源，但每年向国家财政上缴红利偏低，远远低于国际通行标准。十八届三中全会《决定》提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。这个标准是否还偏低？
    张卓元：今年，国企上缴红利比例再度上调5个百分点，其中，烟草企业红利上缴比例升至25%，以石油、石化和电力为代表的资源型企业红利上缴比例达到20%。到2020年，要总体上提高到30%。应该说，这是一个很大的进步。更为关键的，国企所上缴红利要更多地用于公共服务和民生事业，而不能像以往一样，又大量由国家财政划转国资委调剂使用，还是为国企所用。
    全球化战略：知己知彼和机制灵活
    中国经济报告：中国企业在走向全球的过程中，有成功，也有失败，造成巨额国资流失。你认为，中国企业应如何制定正确的全球化战略，以规避跨国并购和战略重组的风险？
    张卓元：中国企业在走向世界过程中的确有很多经验和教训。失误的主要原因恐怕在于，一方面，不全面了解有关地区和国家的政治、经济、市场、社会、文化等情况，不能够知己知彼；另一方面，决策机制不灵活，不完善，容易出现决策失误。有些企业，不充分了解所在国的政治环境，突遇政权变更，合同被撕毁；有些企业，不熟悉国际游戏规则，决策机制不完善，容易贻误商机。在这方面，民营企业的风险意识、逐利动机和灵活多变的经营决策机制值得国企借鉴。
    国企腐败源于权力不受制约
    中国经济报告：你能否谈谈国企改革与反腐的关系？众所周知，国企腐败窝案频发，这恐怕与国企体制机制缺陷有关。一方面，需要完善相关制度安排，铲除滋生腐败的土壤，另一方面，反腐也可以成为促进国企改革的手段。你怎么看？
    张卓元：国企腐败和其他领域的腐败一样，根本原因就是权力不受制约。 有些国企，公司法人治理结构不完善，信息不公开不透明，暗箱操作，一把手权力太集中，由他（她）说了算，缺乏制约和监督，便很易于拿公权力牟取私利。国企腐败和社会环境、社会风气的影响也有关系。所以，任何权力，包括运用国有资本的权力，都必须受到制约，其行使必须依法、透明，否则，就必然走向腐败。
    促进民企发展，关键在于打破国企垄断
    中国经济报告：民企发展与国企改革紧密相关，关于民企发展的新旧36条落实情况不是很好。今后，应如何切实清除民企发展障碍，为国企开展混合所有制改革创造良好条件？
    张卓元：民营企业的发展环境现在好转了。十八届三中全会《决定》很重视社会资本的发展，对民企的定位和作用很重视，有很明确的规定。全会后，对民企注册实行“先照后证”，对企业资本金由“实缴制”改为“认缴制”，大大便利了民间创业和社会资本发展。
    今后，要更好地发挥社会资本的作用，促进国民经济健康发展，关键的问题还是在于打破国企在很多竞争性领域的垄断。在自然垄断行业，也要把自然垄断环节和非自然垄断环节区分开来，要逐步放开非自然垄断环节，不要老由国企霸着。随着科技进步，自然垄断环节越来越少，许多环节都可以引入竞争。比如，油气进口就应该放开；网运可以分开；铁道、电力、通讯等有一些领域都可以引入竞争。
    房地产黄金时期告一段落
    中国经济报告：今年以来，一些城市房价降幅较大，新房屋开工面积降低，这是否意味着中国房地产市场的拐点已然到来？中国房地产市场会否像当年的日本和香港那样崩盘？今后，应如何保障中国房地产市场长期健康平稳发展，而不是像以前那样畸形发展？
    张卓元：当前，中国住房总量不少，空置率高，中国房地产市场的黄金时期告一段落了。尤其是全国范围的不动产统一登记启动后，房地产投资投机需求一定会减少。中国房价下降或稳中有降的可能性很大，但崩盘的可能性不大。因为，中国城市化正在推进，城市化对房地产有巨大需求，房地产市场还有一定发展空间，只是，不会再像以前那样畸形发展了，而是会走向正常轨道，房地产投资占总投资比重不会再像以前的百分之二十几那么高。
    值得一提的是，房地产税通过立法开征后，可以从根本上抑制人们对房地产投资投机的需求。温州人为什么不敢到美国去炒房，因为他买房后每年都得交税。
    中国经济报告：当前，一些企业出现经营困难。你对于这些企业度过困难有何建议？
    张卓元：当前，中小微企业遇到的困难主要是融资问题，央行采取了定向降准政策，关键是加强这些政策的落实和监管；大企业面临的是产能过剩、劳动力成本上升以及改革难题；这时，对地方政府来说，不要为GDP短期增速最大化而盲目投资，一定要考虑成本收益，要充分考虑投资的可行性，借了钱不还是不行的。当然，财政资金的公益性投资另当别论。
    经济增速保持在7%左右，就是“新常态”
    中国经济报告：上半年，国内生产总值增幅7.4%，中国经济“缓中趋稳”。最近，中央决策层在为“稳增长”而频频研讨。在政策层面，“微刺激”有向“强刺激”转换的趋势。中国经济每到运行趋紧之时，“促改革”、“调结构”、“转方式”总会让位于“稳增长”，致使改革步伐蹭蹬，成效不彰。“稳增长”真的就那么重要吗？你对当前经济形势及宏观政策有何建言？
    张卓元：我对通过“定向降准”等政策定向满足小微企业的资金需求，支持其发展，持赞成态度。但是，我对有些地方又计划大规模搞“铁公基”建设，不考虑可行性和成本收益，以政府投资促 GDP 增长这种做法，深表怀疑。经济增长7%就不行？ 非得到7.5 %？非得7.5 %才能保证就业？为了零点几个百分点的增长率，可能要增加很多无效投资，增加大量货币投放，我觉得不值得。
    我个人认为，目前中央政府在转换职能、减少审批方面，应该说做得还是比较有力度的。相对而言，地方政府改革特别是在改变地方政府直接配置资源过多和对微观经济活动干预过多，改变软预算约束和依赖土地财政以及借了钱不准备偿还等方面，还不够明显。最近，在“微刺激”推动下，一些地方政府又热衷于“大干快上”，有人估计计划共新增投资万亿元以上，继续追求短期GDP最大化，实际上还在走老路，还在增加政府对资源的直接配置，以致产能过剩问题、地方债务急剧增长的问题等等很难解决。
    也许地方政府改革应该怎样迈步，抓什么重点，目前还不是太清楚，值得我们很好研究。而且地方政府改革涉及地方官员利益的调整，难度很大，需要中央全面深化改革领导小组强有力的推动才能迈步。我个人认为，这是目前在深化经济体制改革方面一个最大的难题。
    中国经济报告：那么，你对中国经济进入“新常态”这个提法怎么看？
    张卓元：我认为，经济增速保持在7%左右就可以，就是“新常态”。
    记者 崔克亮