李迅雷：土地制度改革：从抑制需求到扩大供给

    十八届三中全会的主题无疑是改革，改革将涉及财政、金融、要素价格、行政体制及国企等诸多方面，其中，与老百姓关系最大的，估计就是要素价格改革中的土地流转制度改革了。因为土改不仅会影响到大量农村人口的未来收入结构，还会影响今后的房地产市场及房价走势。但土地制度改革如何推进，必须突破现有的思维定势和体制框架，着眼于未来的行政体制、户籍制度的改革目标和人口迁移格局。
    人口大迁移与建设用地的冲突
    中国的人口迁移总体呈现三大趋势：农村向城镇迁移、西部向东部迁移、中小城市向大城市迁移。从人口分布的格局看，从分散到集聚。从全球人口迁移的量级看，中国无疑是当今迁移规模最大的国家，人口的迁移带来了经济的增长，中国同样也是经济增速最快的发展中大国。
    随着过去10多年来人口的不断迁移，农村人口已经大量减少，按国家统计局的数据，中国目前的城镇化率（城镇常住人口占总人口比例）达到52%，但笔者通过实证分析认为，该数据存在一定低估，由于第一产业的收入水平与第二、三产业存在巨大差距，导致农村青壮年劳动力甚至50岁以上的劳动力都外流，农村常住人口大幅减少，估计从事第一产业的劳动者的主体为50岁以上的中老年人（约占第一产业劳动人口70%），从而推算出农村化率（农村常住人口占总人口比率）约为40%，故对应的城镇化率已达到60%左右。
    随着大量农业人口不断转为非农人口，很多东部省份和大城市出现人口暴增，与之对应，有些省份的人口出现了净减少，如从2001年至2012年，广东省人口增长了21.3%，浙江人口增长了15.8%，北京人口增长了49.4%，上海人口增长了42.7%，天津人口增长了40.7%。但贵州、广西、河南、四川、安徽等中西部省份的人口却出现了净减少，尽管这些地区的人口出生率还高于全国平均水平。
    人口的大迁移，必然导致土地与人口之间的原有配置出现错位，需要作重新调整。由于中国的土地供应和使用具有高度计划性，而人口的流动则具有较大的市场性，故土地制度改革就十分必要。据国家统计局数据，2008年全国的建设用地为33.07万平方公里，但其中的城市建设用地仅为4.58万平方公里(2012年)，与农村建设用地相比，为1比6。显然，农村较少的人口（且今后还将进一步减少）占有过多的建设用地，而城市的建设用地占比过低。
    因此，改变现有全国建设用地的布局应该是没有异议的，即增加城市建设用地的比重，同时，相应减少农村建设用地比重。有学者认为，中国城市建成区面积只占国土面积的0.3%左右，美国则占到3.1%，中国不足美国的十分之一，故存在10倍的扩张空间，这显然存在一定的误导，因为中国平原面积不到国土面积的12%，人均平原面积只相当于美国的3.7%。故城市建设用地规模仍有较大扩张潜力，但土地粗放利用现象也应该阻止。
    由于中国在过去30年的高速增长中，存在医疗卫生、养老教育和环保方面的欠账，公共服务在大城市较为健全，但在农村和中小城市则比较匮乏，故未来人口向大城市集中不仅是基于就业和薪酬，分享社会服务也是一大重要因素。这就容易解释中国一线城市外来人口超常增长的原因。然而，在国土部颁布的《2013年全国土地利用计划》中，却提出“统筹安排城乡建设用地。按照城镇化发展总体部署，控制大城市建设用地规模，防止大城市过度扩张；合理安排中小城市和小城镇建设用地，促进中小城市和小城镇健康发展”的限制大城市用地措施，这显然与人口流向相抵触。今年以来京沪等大城市房价的大幅上涨，与居民住宅用地不足、购房者对未来房地产供给短缺的预期有关。
    因此，土地制度改革，应该从过去的抑制需求（户籍限制、教育医疗社保限制及购房限制等），向扩大供给的思路转变；从土地供给的高度垄断和计划性，向市场导向、人口趋势导向转变。
    三中全会在土改上将有哪些突破？
    十七届三中全会之后，重庆、成都、嘉兴、深圳、沙县等地开展农村土地流转试点，并出台了地方性的农村集体建设用地流转管理办法，探索农村集体建设用地流转机制，取得了初步的经验，也为修订《土地管理法》等相关法规和土地制度改革做了有益的尝试。但估计在本次的十八届三中全会上，有关土地制度改革方面还是会比较谨慎，尤其经营性建设用地流转在全国铺开尚需时日。
    如中财办副主任、中央农办主任陈锡文并不赞成农村集体建设用地进入市场流转，他认为流转把农村集体建设用地自有自用的规则破坏了（陈锡文《我国农业和农村发展的几点思考》，2013年）。另据媒体报道，国土部曾两次计划出台《建设用地流转试点管理办法》，但未能如愿。当前国土部扩大经营性建设用地试点至全国28个县市，预期2015年6月试点结束。预计试点结束后将总结经验然后再向全国铺开。
    虽然经营性建设用地确权很可能2014年就结束，但由于高层对经营性建设用地流转的态度仍比较谨慎，希望扩大试点以总结出更成功的经验。而目前对非经营性建设用地的流转政策也非常保守。2013年中央“一号文件”明确指出：“农村集体非经营性建设用地不得进入市场”。《人民日报》年初还采访了2013年“一号文件”起草组的成员，他们指出：“宅基地是农村集体非经营性建设用地，只能农民自己使用；农户拥有宅基地，是集体经济组织的成员权利。” 基于此，国土部近期只扩大了经营性建设用地流转试点，并未涉及宅基地等非经营性建设用地。
    相比农村建设用地（如宅基地）的放开和流转的谨慎，预计三中全会在推进农村承包的耕地和林地的经营流转改革的步伐应该会大一些，如更加市场化的“土地信托流转”模式已在近期出台。近期获批的“中信•土地承包经营权集合信托计划”，特点是分层设计，统筹协调了农民、地方政府以及经营方的利益。未来预计会有越来越多的市场化信托参与承包经营权流转。
    而在土地增值收益的分配制度改革方面，一是将通过修改政策法规，大幅提高征收补偿标准。征收农地改用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。根据现有的《土地管理法》规定，农村集体土地的征地补偿标准最高不得超过所占耕地前三年平均产值的30倍，这导致了农民在土地收益中所获得的比例不到11%。《土地管理法修正案草案》删除了按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定。即将出台的《农村集体土地征收补偿条例》，在土地补偿费、安置补助费等各项目上均会做较大的修订，在土地增值分配上更倾向于农民。二是逐渐缩小征地规模，通过加快农业土地流转来维护农民权益。农村集体土地市场化流转后，由集体代表与土地需求方谈判，政府起中间监督作用。这种情况下，土地增值收益分配问题将迎刃而解。
    通过提高土地利用效率来扩大供给
    尽管三中全会在土地制度改革方面的步伐可能不如预期，但这并不意味着改革的空间不大，相反，中国现有土地运用上的问题太多，提高利用效率的空间很大。当今，房价高企的主要原因还是由于土地供应过少，而土地出让权是政府垄断的，中国不缺土地，只是在土地垄断的体制下，地方政府、贷款人、房地产开发商、囤房户等成为了利益一致群体。
    最近中央高层对房地产的对策略有转变，开始强调供给，提出要增加保障房的供给，这也反映出高层对京沪等一线大城市房价飙升的担忧。尽管农村集体建设用地的流转可以大大缓解城市住宅用地的短缺矛盾，但抛开体制性障碍不说，由于农村宅基地供给量过大，一旦放开，对中国的房地产市场或金融市场而言，都可能导致其崩盘，酿成金融危机。那么，城市的建设用地中是否可以将工业用地转为商业和住宅用地呢？
    目前，不少地方政府为了招商引资，不惜将工业用地以低价甚至零价格卖给企业，这势必导致土地使用效率下降。有数据表明，从2000年至2010年，全国人均城镇工矿用地从130平方米提高至142平方米。如果能够把这些宝贵的工业用地中的一部分转为住宅用地，一方面可以让工业用地供给减少而提高价格，有利于产业升级和淘汰落后产能；另一方面又可以增加城市的住宅用地供给，起到平抑房价的作用。如此合理的对策为何不用呢？
    因此，如何盘活低效的工业等用地，将是未来经济发展的新希望。例如上海自贸区、深圳前海等均是通过深化改革盘活工业用地的典范，而且在全国产生了积极的示范效应。此外《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》也提出要加大力度盘活铁路用地资源，这就引发了人们对提高城市土地使用效率更多更深的思考。比如，未来十年、二十年中国的人口流向和格局究竟如何，像上海、北京等一线大城市，未来的人口稳定规模会达到多少，需要多少建设用地来配套？过去中国一直坚持的城镇化战略，并没有有效阻止大城市的人口膨胀和小城镇的人口流失，是否值得反思？土地用途的高度计划性以及出让权的高度垄断，是否成为房地产泡沫的祸根？
    尽管国家统计局数据公布的2012年中国城镇居民人均建筑面积为32.9平米，表面上已超过有些发达国家的水平。似乎不需要再建了，但这存在细节上的误导：一是，建筑面积大于使用面积，而西方国家一般以使用面积来计算人均面积；二是，城镇居民人口小于城镇常住人口，考虑到未来人口的持续流向城镇，住房需求依然较大；三是，中小城市和大城镇之间住房分布与人口布局不一致，中小城市住房未来会供过于求，而大城市则供不应求；四是，由于城镇人口的贫富差距较大，少数住户拥有很多房产，故结构性矛盾突出。鉴于此，在扩大土地供给方面，更应该提供有效供给，并与其他政策（如房产税等）配套实施。