韦森：中国下一步改革重在建立财权制衡

    目前中国最重要的改革，是政府内部权力制衡问题。其关键是要建立预算民主制度：做实人大对政府全口径预算的监督审查制度，建立健全国家的审计督察制度，强化财政部独立财权和完善央行单一国库账户制度，这才是中国当下可实施且应当实施的改革。
    建立财权制衡才是“新的伟大革命”
    推动预算体制改革是十八大要求。党的《十八大报告》在“推进政治体制改革”部分，第一条就是财政体制与预算体制改革，最后一句就是：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”
    财权无制衡必致腐败蔓延。中国目前一年十几万亿的政府财政收入，在政府的财政收支缺乏预算民主政制的情况下，财政支出不透明，实际不受任何实质性的监督、审议和制衡，一些政府官员在政府收支的各个环节进行腐败寻租，还不是一个必然结果?
    预算民主，即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代化国家的重要标志。制衡政府财权，才是立法机关实质性和主要的功能。
    总之，建立预算民主制度，是当前中国财政体制改革的首要任务、核心内容和最主要的构成部分;是进行中国现代国家制度的建设和创新，是中国走向现代国家、建立良序的市场经济社会的紧要的改革。这样的改革，才是执政党在新的历史条件下带领人民进行的“新的伟大革命”。
    实现财权制衡建议
    首先，要落实十八大报告加强人大“对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求。为此，必须真正改革人大和政府制度以及国家建制，并重新起草和制定与之相匹配的具有现代预算民主精神的《预算法》。显然，关键在于“做实人大”。可考虑增加人大财经委的人数，强化其功能，并建立健全真正实体化和常设性的各级“人大预算工作委员会”(简称“预算工委”)，增加“预算工委”的编制，甚至可考虑像美国参议院和众议院有近千人员编制的“拨款委员会r (theAppropriationCommittee)和“国会预算署”(theCongressionaIBudgetOffice，简称CBO，也译为“国会预算办公室”)一样，在预算工委下设置“预算署”的实体机构，所有政府部门的财政支出都要经由“预算工委”和“预算署”笔笔核实，符合年初制定的财政预算而批准后，才能支出。同时，使中国人大的财经委和预算工委或“预算署”能像美国参众两院的财经委员会(FinanceCornnittee)尤其是拨款委员会和预算署或像英国下议院的“公共账目委员会”(thePubiicAccountsCommittee)一样，全程参与政府预算的编制、实施、调整和决算。
    第二，升格“审计暑”。从国家建制上把审计署从国务院独立出来，建立起独立的“国家审计督察院”，强化对政府财政部门和其他政府部门乃至所有国有企业和部门的预算、决算的事后审计、督察和问责。同时，也可考虑在人大设立一个监督审查委员会，甚至可以考虑把反贪局甚至国家统计局设在人大“监审委”下。
    从目前世界上160多个国家和地区的审计制度模式来看，有立法型、司法型、独立型和行政型四种审计模式。根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职的现象大面积发生而屡治不果的现行国情，建议考虑从现在的行政型审计模式向立法型、独立型或二者混合型审计模式过渡。可考虑像英国的国家审计署(NationaIAuditOffice，简称NAO)或美国的审计总署(GeneraIAccountabilityOffice，简称GAO，或译“问责总署”)那样，建立一个完全独立的“国家审计督察院”(同时可考虑在财政部内部也保留或设置一个“审计局”或“审计司”)，审计督察院院长由国家主席提名，人大和政协大会投票通过后而较长时间任职。
    第三，进行财政体制改革，强化财政部对政府“全口径”预算资金的管理和支配权力，对全部政府性收入实行统一、完整、全面、规范的预决算管理，尽量消除各级和各地政府部门及其所属机构的“预算外收入”和“制度外收入”，把政府性全部预算收入分类编入公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，建立起政府“全口径的预算体系”。
    另外，财政部与央行一起，完善央行经理国库的“单一国库账户”制度。建议取消各级政府现有的“财政专户”，使所有政府财政收支必须入出央行的“单一国库账户”。政府各部门在商业银行开设的财政资金收支的“支付账户”，必须做到“零余额”。