张天潘：官商合体的政治经济逻辑

    近日来，被誉为“中国最美小城”的湖南凤凰古城由于变免票为“148元通票制”，被舆论推上了风口浪尖。还有已有1300多年历史、埋有玄奘法师灵骨的西安古寺兴教寺，日前传出“面临大规模拆迁”，消息一出就引起舆论的热切关注。
    这两个事件的发生，如果放置在改革开放的三十多年里，其实只是一个司空见惯的城市发展的小案例，相同的事件几乎是层出不穷的，比如追溯到开封、大同、太原等的古城改建，无一不引发争议。但如果将之结合起来再细细分析，可以发现，它们是观察中国地方文化城市发展的极佳样本，它们之间也有着不同发展模式。通过分析它们可以更好地了解到中国城市发展中，政治权力与资本是如何结合，如何运作的，又带来哪些影响。只有了解了其中运作的政治经济逻辑，才能更好理解为何屡屡有罔顾民愿甚至引起民怨的“官商合谋”“与民争利”的事件发生。
    文化旅游城市发展的三种模式
    近些年引发争议的，围绕着开发城市文化遗产、新城建设与旅游创收、带动经济发展结合的城市，以政府介入程度为考察标准，笔者认为主要可以归纳为三个模式。
    一是以开封、大同这类的以政府主导的城市改造模式。去年，河南开封拟将该市老城区改造成近20平方公里的旅游区，重现北宋“汴京”。这个项目仅拆迁费用就需1000亿元，而开封市的财政收入不到50亿元，这被称为“一场豪赌”。对此，开封方面解释资金来源，采用的是政府补贴、企业投资、银行贷款相结合的形式。
    而大同更为具有典型性。在市长耿彦波的主持下，雷厉风行地修路、种树、拆迁、造城，一时间古城复兴工程遍地开花，坊间因此赋予耿为“造城市长”。5年时间，耿彦波一直在为大同古城改建筹集基金，将摊子铺得很大。但与此同时，因城市改造计划拆迁量庞大，有人担忧他一走，工程就要烂尾，因此今年2月份时他被突然调离，引发众多市民的悲伤和不满，并签字请愿要求留住市长。
    二是官商结合、政府参股的“凤凰模式”。对于一些经济欠发达地区的景点，在原来籍籍无名之时，由于缺乏资金和营销手段，很多地方都是把景区打包出让给私人资本，然后在外来的私人资本运作下发展起来的。凤凰就是这种模式的典型，被外界称为“凤凰模式”。2001年年底，凤凰县政府将凤凰古城、南方长城等该县八大景点经营权转让给黄龙洞投资股份有限公司，转让费8 .33亿元。据悉，凤凰古城由景区管理方和凤凰县政府各占51%和49%的股份，政府以土地入股。从2001年至今，凤凰古城以“坐火箭”的速度，由一个萧条的偏僻小城，成功跻身为国内热门旅游城市。
    三是亦官亦商，政府搭平台以公司化运营的西安“曲江模式”。西安现在已经与“曲江”二字密不可分了。大唐芙蓉园、大雁塔景区、唐大慈恩寺遗址公园、唐城墙遗址公园等景区，都同属于曲江文旅的旗下资产，“如今，只要是有重大历史遗存的项目，市政府都会交给曲江去做”(段先念语)。作为西安当地最大的旅游集团，曲江文旅是在西安曲江新区管委会领导下，由西安曲江文化产业投资(集团)有限公司于2004年7月投资设立的大型文化旅游企业集团。曲江新区管委会党工委书记、陕西省文化投资控股集团董事长段先念，同时还是西安市副市长。
    在西安的这种“文化苦旅”中，曲江不仅把资金“空手道”运用得出神入化，也把城市运营手段，发挥到了极致。整个大明宫遗址公园，政府将不投资一分钱。同时还独创了城市运营的“倒叙法”。把以往的城市经营思路“反其道而行之”，不指望土地出让金到位后，再去建设城市公共设施，而是先举债投入，再卖地回收资金。潜在的巨大利益，让众多地产商争先恐后地垫出巨额资金，来进行公园拆迁和基础设施建设。而作为补偿，地产商将按贡献大小，以拆迁成本价获得一块土地。“文化+旅游+地产”模式托起了大雁塔景区所在的曲江新区，让政府金库充裕，然后这种模式被大面积移植，法门寺、骊山华清池、大明宫还有城内的古城墙环周等。但这些手法在陕西省委党校钟卫国教授看来，曲江是在用文化粉饰地产。其内在规则是：圈地→文化艺术炒作→全球招标搞规划→贷款→基础建设→招商引资→地价成倍甚至数量级翻番→出让土地获得资金→炒文化概念、建主题公园→土地再次升值。
    这三种模式各有优劣，第一种模式见效快，强力推行下，三年五年或就可出现一些成果，但风险大，主政者色彩太浓，一旦官员变动，工程很容易成为烂摊子，而且很容易将地方政府拖入财政赤字的巨坑里。凤凰模式是目前国内通行的做法，优点是政府基本上都是旱涝保收，而且还不用怎么出力，但也相当于贱卖公共资产。而且在投资者将城市或景区做成功后，政府则经常会眼红反悔，最后发生了收门票、门票涨价等，或者干脆违约排挤驱赶投资者。曲江模式相对来说地方政府超脱一点，但又牢牢把握着局面的发展，进可攻退可守。不过这种模式相对市场化程度高一些，对于下属机构的设置以及打通体制的限制方面，要下很大的功夫，一旦这个前提实现了，后面几乎一马平川，政府就等着数票子。但其问题就在于这种亦官亦商的身份，很容易就成为一个庞然大物，垄断了整个开发市场，成为政府捞金机器。
    城市发展背后的政治经济学
    中国经济高速增长的主要原因，在《中国的经济制度》中，著名经济学家张五常归结为激烈的“以行政力为主导的县域经济竞争制度”，他还以“负地价”解释了县域经济竞争中招商引资价格倒挂现象(这一点曲江模式体现得尤为明显)。也正是在这种竞争体制下，众多的“×× 模式”源源不断地被造出，形成了一门独特的中国式政治经济学。
    在中国这片土地上，以地名为前缀的×× 模式几乎随地可见，比如“晋江模式”、“苏南模式”、“温州模式”、“鄂尔多斯模式”，还有本文所关注的“曲江模式”、“凤凰模式”等等。这种繁多的模式背后，其政治经济逻辑是一样的，最大限度地实现政治与经济的高度亲密结合，权力与资本合体，权钱一体化，玩“空手套白狼”的游戏。然后对于主政一方的官员来说，即实现G D P的增长同时获取仕途发展，名利双收，对于商业资本投资者来说，有政府的积极保驾护航，一本万利甚至无本万利地赚了个盆满钵满，再美不过了。
    对一个有一定文化积淀的城市来说，如何走出脏乱差的无序化发展、实现城市的特色化，并且以此来实现经济上的创收，呈现出中国官方主流话语中的那种“国际大都市”、“历史文化名城”、“旅游胜地”等目标，确实需要一些大手笔与肯干事的地方官员。但这样的大手笔，必须要使用各种强力强势推进，此时就会暴露出很多问题，招致批评，也正是如此，“红顶商人”、“城市运营商”西安副市长段先念、大同的“造城市长”耿彦波等才屡屡处于风口浪尖，在收获了认同之余，也有很多的指责。但是这样的官员还是受欢迎的，这一点从这些官员都能够不断地得到提升和重用可见一斑。当下中国政治的评价和晋升体系，虽然现在一直在强调淡化唯G D P论的色彩，要加强经济发展的文化含量等，文化与文化产业的发展也被提升了一个全新的高度，但本质上还是很看重G D P的发展，当然如果这种G D P披上了文化建设的外衣，就更标致了。由此也在不断地暗示或刺激着官员们在推动这样的“大手笔”之举，有条件的就地取材，没有条件的就绞尽脑汁创造条件，这一点在各地的故里之争之上体现得尤为明显。
    仔细观察还可以发现，尽管各地呈现出多种模式，可在发展文化产业的大纛下，实际上运行的还是老一套的围绕土地在做文章。这种土地文章，不再以简单的买地卖地形式呈现，而是打着文化建设与保护的旗子。最后的结果就是文化方面确实有所改善，但最终更大的收益是在文化掩盖之下土地增值带来的高额地产收益，文化只是为地产走T台的靓丽模特而已。而且不管是政府主导，还是政府委托下属机构，抑或政府参股，本质上都是政府公司化的一个表现，是政府深度介入到资本市场，与资本连襟翩翩起舞的体现。如此往往最终会结成利益联盟，官商成为共同体，发展到最后难以自制或控制，反噬发展的红利，侵害到公众与社会的利益。整个过程体现的是官商媾和体制下的发展逻辑，民众(特别是这个过程中与政府相对的利益相关者)往往成为被遮蔽的群体。
    民众的缺位与博弈渠道缺失
    这种发展逻辑受到越来越多的质疑，但是从实际的角度来说，要彻底摒弃这些模式，在现实中却没有多大的可操作性和可能性。从建设性的角度来说，这些发展模式都是寄托在国情之下的权宜之策，没有办法的最好办法。
    因此，在各种看得见的成绩面前，官方几乎总会是理直气壮地宣布这是一个成功的“模式”。对于普通的市民来说，也很有可能因为外在直观感受而认同这种发展理念，比如在外界批评“曲江模式”时就有很多西安的朋友说到：十年前这里还是一片破破烂烂，现在看着赏心悦目、景色宜人，是现在西安为数不多可以拿得出手的地方，带着外地朋友来参观挺自豪的，环境好了，公共绿地多了。
    但这样的算账法其实挺糊涂的，一个免费的5A景区、大片的免费公园，对于手拥大片高价地盘的政府或开发商来说，这仅仅是出让微不足道的蝇头小利以堵住民众之口罢了，但一些民众似乎就被这样的外在陶醉了，这华丽的景观背后是高昂的房价、是大笔大笔的资金流入到开发商与政府的手里，而这些资金的源头，正是来自广大的民众。这反映了民众很多时候有着最朴实的愿望，即希望自己生活的城市更大更美更好，对城市化有着强烈的诉求与愿望。但也正是这种诉求和愿望，在源源不断地给予官商合体、权钱一体化正当性和合理性的支撑，然后官商形成一个强大的以资本为纽带的利益互利关系，而一旦有某些个体在对此进行抗争的时候，会被集体视为破坏者，成为阻碍城市发展的罪人一般。
    这一点却经常是官方在回应外界批评时几乎都没有涉及到的，官方更多的是强调当时的不易与现状的成绩，却总是找到“人”的影子，忽略作为主体的民众在整个过程中的参与权利，民众争取自身权益的博弈渠道缺失，一直无法参与到这种城市发展之中，只能成为被裹挟前行的被动者，或者旁观者，甚至是无助的受害者，一旦遭遇了利益损害的事件与政策，基本没有渠道最快地反映出他们的意见。这种主体的缺位，在西安兴教寺拆迁事件中，体现为寺庙的僧侣等主人，却没有任何说话的权利，甚至他们连退出申遗的权利都难以实现(一位文物部门的领导告诉记者：申遗已不是个别单位、地方政府的事情)，只能求助了社会舆论。反映在凤凰古城收门票事件上，就是当地民众(农家船工、商户、客栈老板等)只能是聚众抗议，促成一个类似的群体性事件才能得以关注和解决。这一点应该引起所有决策者与地方政府的管理者的注意。
    更进一步，如果把凤凰古城整个事件放到当下中国政治生态环境中考察，完全可以当做一个中国地方政府决策失当的经典案例，比如罔顾民众利益有与民争利的嫌疑、未经合理合法程序作出决策引发民怨沸腾乃至走上街头，而且在事后的处理上也很简单被动…..因此，归结到最后，无论城市如何发展、发展到什么程度，都不能让当下政治经济逻辑遮蔽民众基本权利，最重要的是要做到民众能够参与到这个城市化的进程中，让民众有更多的博弈渠道，以使得在这样的发展中一旦权益受到侵害的时候，有充分的权利与能力去维护自身的权益，建设一个真正以人为本的城市。
    来源: 南都网