李克军：关于招商引资工作的观察与思考

    改革开放以来，特别是最近几年，招商引资在全国各地逐渐形成热潮，取得了日益显著的成效，也遇到了褒贬不一的议论。客观冷静地分析招商引资的现状和走势，认真解决存在的突出问题，促进这项工作沿着科学发展的轨道健康运行，很有必要。
    一、招商引资的地位和作用在中央和地方两个层面是有区别的
    招商引资，是蕴涵在对外开放大格局中的一项工作。它和对外开放是既一致，又不完全相同的两个概念。对外开放，是我国的一项基本国策，是实现现代化的战略措施。就其内容看，既包括利用域外资本，又包括对外贸易、对外经济技术协作、参与国际经济循环等等，涉及到“进”、“出”、“合”等多种领域和层面。而招商引资，则主要是利用外域资金，扩大一点，可以包括引进技术、信息、人才和域外的先进理念、管理经验等等，总体上是 “进”和“来”，主要工作方式是“招”和“引”。从语义上说，对外开放虽然也可以理解为经济工作的一个子项目，但战略和国策的色彩更浓些；招商引资虽然可以作为某一地区的发展战略，但从总体上说，具体工作和措施的色彩更浓些。
    在中央层面上，对外开放中的利用外资工作，主要是兴办特区、开放口岸、制定税收、金融、外贸等方面的政策，进行宏观调控。就全国而言，只要对外开放的大政策不变，国外资本就会被我国这个世界的最大市场和最丰富的劳动力资源所吸引，源源不断地流进来。所以，中央政府虽然也需要开展一些招商引资之类的洽谈活动，但分量不会很重。
    地方则不同，除了少数特区和口岸城市有些得天独厚的条件外，各省市、各市县要想大规模地利用外域资本，进而实现经济和社会的较快发展，就必须在吸引和争取外域客商方面做大量的具体的工作。由于我国的市场机制还不够健全，各地执行国家政策的机动性灵活性也比较大，所以，客商到哪里投资，资本向哪里流动，除了资源状况、地理位置等要素外，很大程度取决于不同地方的招商引资工作力度和政策优惠程度，也可以说，招商引资的成效大小已经成为一个地区能否抢占优势、能否实现快速发展的重要因素。另外，目前财政体制是分级分灶吃饭，哪里能够借助外力把经济搞上去，把财政“蛋糕”做大，哪里日子就好过；干部考核评价任用导向是“重政绩”，哪里GDP、财政收入、固定资产投资等经济指标增长得快，哪里的干部就受重用。所以，“筑巢引凤”、“借鸡下蛋”、“洼地效应”、“亲商富商”、“全民招商”等口号应运而生，而且愈来愈响亮，有些地方已经把这些口号或措施当作经济和社会发展的战略选择和工作重点。尽管很多人对招商引资“热浪滚滚”的现象持批评态度，但是在目前，这种现象确实有其必然性和合理性。从实践看，各地的招商引资，确实不同程度地带动了投资规模、经济总量、财政收入、劳动者就业、城乡居民收入和消费水平的增长，而且推动了二三产业、高科技产业的发展，促进了经济机构优化；引进了各类人才和发达地区的先进理念，促进了知识经济的发展和各项改革的深化，激发了本地民众的创业热情；也在一定程度上推动了本地区的社会进步和各项社会事业的发展。所以，在多数地区，特别是欠发达地区，招商引资，必将是今后一个时期搞建设、谋发展的重头戏。
    但从全局看，过热的招商引资也有很多负作用。外域资金是否能够落地开花结果，除了国家的经济政治大环境以外，主要取决于四大因素：一是基础和条件。如，资源拥有、产业基础、人文环境、地理位置等等。二是政策和待遇的优惠程度。三是招商主体的热情程度和工作效率。四是从较长时间的循环周期看，政治生态，公民素质也会对招商安商的成果产生影响。一般情况下，对已经形成了在中国投资决策的客商来说，不在甲地投资，就会在乙地投资，各地的招商活动实质上是国门内的自我竞争；如果人家看重的是资源、产业或区位条件，相关地区只要本地优势适当推介出去就可以了，其它花样翻新的招商活动只能是得不偿失的浪费行为。至于竞相出台的高于国家统一政策的优惠待遇，则必然构成对国家和民族利益的损害，造成国外客商“留下GDP，拿走白银”的不良后果。国内资本在各地的流动，也是同样道理。所以，除了客观地宣传推介地方优势，认真落实与国家统一政策相吻合的优惠待遇，营造良好的法制环境和服务环境以外，其它过热的招商措施都应该冷静审视，适度调整和调控。
    二、招商引资工作中的问题不容忽视
    笔者观察，近几年多数地区特别是欠发达地区的招商引资工作，倾向性问题是过急过热。具体表现很多，主要有以下几方面：
    1，声势浩大，实际成果大打折扣。一些地方，各种名目的洽谈会、推介会、文化节眼花缭乱；浩浩荡荡的考察团、招商团频繁出行；几十亿、几百亿的引资成果不时见诸报端。在这大张旗鼓的招商活动中，确实有些好项目落了地，开了花，结了果。但往往是声势越大，成功率越低。有的地方分析，从签定意向协议到资金到位，成功率不到10%。最近，我到一个招商引资工作相对低调扎实的K县做了一次调查分析，该县五年来共引进千万元以上项目107个，除了现在正在运作中的10个项目外，97个项目意向投资额为111。1亿元。到目前，基本按协议投资并正常运行的项目27个；部分履约的项目24个，两类项目合计占总项目的52.6%。资金到位32.5亿元，占协议总额的29.3%。实缴税金和安置劳动力等后续成果，和预期差距就更大了。
    2，饥不择食，带来低水平重复建设及资源浪费、环境污染甚至上当受骗的恶果。有的地方引项目考察不严，招客商不分优劣，“挖进篮子就是菜”，造成很多项目半途而废，或得不偿失。中部H市引进了工业硅项目，粉尘排放严重超标准，政府帮助贷款1000万元上了除尘设备，但时开时停。工厂上空烟尘滚滚，周围群众怨声载道。我省粮食加工、畜禽加工项目发展很快，但大豆、水稻、小麦加工能力已经过剩，再加上分布不合理，仓储和运输能力不配套，产品和工艺雷同，资金不足，致使一些企业难以达产达效。由于论证不够，招商过程中上当受骗的事例也屡见不鲜。中部B县和县内一家大公司联合引进了国外一个纺织工业项目，县里无偿提供了价值3000多万元的土地，本地公司筹措了一亿多元资金，国外公司运来了号称价值一亿多元的设备，开工投产后不久就遇到设备陈旧和产品难以达到质量标准的尴尬，被迫停产。C县在招商中遇到一个“能人”，带着一堆材料，表示要投资几十亿元在该县设立公司，在蒙古开采石油，县领导和金融部门积极配合开展前期工作，结果被骗去了近千万元。D县国有养殖场濒临倒闭，一外地客商表示要出资一千多万元收购，签协议时候只交了十万元，其它款项约定了付款和办理承债手续的时限。政府为了表示诚意，提前办理了土地过户手续，结果这个客商以土地使用证做抵押，到银行贷款400万元，后续投资分文没有兑现。
    3，优惠无度，在争抢项目过程中付出了高昂的经济和政治代价。欠发达地区招商引资，从优惠政策到工作费用，付出高于发达地区的成本，是可以理解的无奈之举。但是，诸如“零地价”、“零收费”，税收 “免二减三”，补贴厂房设备资金之类的优惠政策大比拼，不但超越了国家法规政策的底线，而且损害了本地政府和群众利益，使部分财政资金、国有或集体企业的资金、动迁居民的补偿资金变成了投资商的超额利润；影响了外来客商和本地企业、工商巨头和中小企业之间的平等竞争；某些靠优惠政策吃饭的投资商在法律边缘招摇撞骗，获取“灰色利润”，扰乱了市场秩序；超额利润的增加，加剧了分配不公，扩大了贫富差距；超越法规和政府权限的优惠、畸形的“亲商”，影响了政府的公众形象，也容易催生权力寻租之类的腐败现象。中部D市有个商人，用一个据说可以提取抗癌药物的诱人项目到三个县 (市)游说，无偿获得了10万多平方米的土地；通过财政担保获得了上千万贷款，还得到一些无偿的项目资金。但是，四年过去，项目基本没有进展。这类游走在法律边缘的商业欺诈行为显然与政府在招商过程中优惠无度的行为是一对孪生兄弟。
    4，重商轻民，造福百姓的主旨不能充分体现。有的地方过分强调“投资者是上帝”，过分重视投资规模的扩大和GDP、财政收入的增长，忽视群众利益的保护和福祉提升。如，在征地补偿、居民动迁、出售企业的职工安置、员工录用和待遇等方面，过分偏袒投资方；为保企业原料，强制农民种植收益较低的所谓“经济作物”或限制农民自由出售农畜产品;在项目选择上,对群众生产生活环境的保护问题重视不够,等等。从统计数据看，很多地方城乡居民收入的增幅明显低于经济增长幅度。如:中部F省仅两年的经济总量增幅就分别比城镇居民收入和农民人均收入增幅高49.1个和48.4个百分点;财政收入增幅分别比两类收入增幅高64.0个和63.3个百分点。中部G县的经济总量增幅分别比两类收入增幅高16.6个和8个百分点;财政收入增幅分别比两类收入增幅高105.4个和96.8个百分点。
    5，高压紧逼，催生形式主义、虚报浮夸之类的不良风气。一些地方不但制定了对招商引资有功人员在职务晋升、子女安排等方面诱人的奖励政策，还通过大会通报、排列名次等办法督促下级全力抓招商引资。各级政府的责任状，招商引资的比重都比较大，一般要占考核总分的20%到30%；很多县(市)还给各部门下达了招商任务。有些地处偏僻的乡镇，缺少吸引投资者的客观条件，但多数地方仍下达二三百万到一两千万的引资任务。为了完成任务，除了前边所说的血拼优惠政策以外，往往还要对一些数据做“技术处理”，对负责考核的部门说情送礼，也有的乡镇或部门搞“出钱买资”，即到已经超额完成任务的单位“买”来一部分指标，应付上级考核。
    6，人文环境欠佳，难以形成安商富商、以商招商的良性循环。有些地方在招商过程中，夸大本地优势，掩饰自身不足，轻率许诺一些很难兑现和落实的事项，但却没有在提高服务水平和公民素质，营造良好环境以及各项承诺的跟踪落实下功夫。投资商满怀希望而来，干了一段时间后却发现，原来想象的投资乐园，事事需要东跑西找，处处需要求人变通；或明或暗的摊派收费、打通“关节”的“银两”、个别执法工作人员的“吃拿卡要”，超过了政府给予的优惠。伤心失望之后，或撤资走人，或以“灰”对“灰”，想办法从其它渠道把额外支出补回来。损失最大的还是本地政府和老百姓。
    三、坚持科学理性务实的原则，改进招商引资工作
    改进招商引资工作，有很多具体问题需要解决，很多工作环节需要落实。当前，应认认真真、切切实实地贯彻落实科学发展观，注意以下几点：
    1，坚持以人为本，努力维护和实现好人民群众利益。无论是论证项目还是落实优惠政策，解决具体问题，都应该统筹兼顾投资者、地方财政和人民群众的利益。法律政策规定的群众权益，必须坚决维护；招商引资的成果，也要通过扩大就业、拉动消费、提高工资待遇等途径让人民群众切实感受，共同享受。
    2，坚持可持续发展的方针，对浪费资源、破坏生态和污染环境的项目，无论投资多大，都不能引进。最近媒体报道，我省大兴安岭地区围绕产业选商选资，坚持不符合环保要求的项目坚决不上，三年拒绝了30亿元外来投资。值得大力提倡。
    3，加强宏观调控，防止自相残杀抢项目和低水平重复建设。对涉及到土地，税收等方面的优惠政策，应该由中央和省两级政府统一制定，但在内容和幅度上应该根据不同地区的条件和产业布局，区别对待。该严格控制的不能松动，该放开的就适度放开，然后按规定从严执行。从而改变目前政策条文上规定又严又死，实际运行各行其是的状态。要按照产业布局引导下级招商引资上项目，对有些应该由其它地方上的项目，上级政府应该进行适当的行政干预或运用经济手段进行调节。
    4，把招商引资和组织全民创业有机结合起来，挖掘内部发展潜力。温州等地的经验，主要是大力发展民营经济，特别是由本地人创业的“草根经济”。我们欠发达地区虽然资金和人才都比较匮乏，但是，城乡居民储蓄余额同样居高不下，创业人才也在不断涌现。只要各级政府高度重视，把“全民创业”的口号叫响，扶持和引导措施落实到位，也可以逐步把民间资本挖掘出来，把地方能人动员起来，把普通劳动者的创业热情激发出来，形成全民创业的热潮，收到和招商引资同样的效果。
    5，提高招商主体的项目运作和谈判能力，实行科学决策，减少失误，防止受骗。国内外客商当中，可能有一部分慈善家，但在商务活动中，任何商人，都具有趋利的本性；招商者和投资者两方面的利益，既有互利共荣的一面，也有此长彼消的一面；居心叵测的“奸商”“假商”也不时出现。所以，在招商活动中，热情中保持冷静，信任中保持警惕，宽容中保持严谨，是非常必要的。参与招商引资活动的政府官员、企业人员，都应该熟悉国家的产业政策、金融政策，掌握项目论证和经济合作的必备常识。招商工作部门和投资管理部门，应该有一批专业人员。在项目论证和洽谈中，要注重细节、严格程序、科学决策，最大限度地防止失误，减少损失。
    6，努力降低招商成本，避免得不偿失。应把降低成本作为招商引资工作的重要内容，既要尽最大努力把招商活动和项目洽谈的费用降下来，更要在资产、资源、环境、税金、群众利益等方面精打细算，减少损失和代价；还要防止出现政府信誉、工作作风等方面的负面影响。
    7，适度减压降温，力戒形式主义。应该取消和修改一些过热的、偏激的口号；适度降低岗位目标责任制中招商引资工作的分数和权重；采取区别对待的办法，减少边远地区、资源匮乏地区招商引资的任务。对粮食生产安全和保护生态任务特别重要的区域，可以少给或不给招商任务，通过财政转移支付和专项奖励的办法解决这些地方的财政拮据问题。在考核和评价招商引资工作时，既要看成果，又要看主观努力程度、招商成本的高低和执行政策法规情况。对虚报浮夸行为，必须坚决纠正，严肃处理。
    8，规范行政管理和行政执法，优化经济发展环境。纠正行业不正之风的工作应更有力度，更加扎实；政务公开工作应更加广泛深入，保证公共权力在阳光下运行，为各类生产经营者创造公平竞争、文明安全的法制环境；提高公民素质和提高劳动者技能的工作应该持之以恒地抓下去，为外来投资者和各类创业者提供良好的人文保证。
    （本文首发于《市县领导参阅》2008年第18期）