贾康：2010年财政政策要点的前瞻性探讨

    摘 要：2010年，我国将保持积极财政政策的基本框架，在充分发挥政府公共投资作用的同时，努力拉动社会投资，明确财政支持的重点产业，鼓励和支持企业加大研发投资，合理运用促进出口的财税政策手段，加大国民收入分配调整力度，稳步扩大居民消费需求，将保障和改善民生作为公共财政的着力点。为应对依然存在的不确定性，还应研究准备预案，明确政策要点，以维护和促进经济社会平稳较快发展。
    关键词：财政政策，投资，消费，改革
    2009年，全球金融危机冲击下的中国经济实现企稳回升，由“前低”顺利转入“后高”。2009年年底召开的中央经济工作会议为2010年中国经济发展定下基调：在中国经济企稳向好之际，保持宏观政策的连续性和稳定性，2010年将在“促进发展方式转变上下功夫”，并着重保障和改善民生，促进经济结构优化，增强经济发展内在动力。2010年是我国实施“十一五”规划的收官之年，也是为迎接新一轮增长周期奠定基础的关键一年。总体看，2010年我国国民经济发展的环境有望好于2009年。一方面，全球经济最坏的时期已过去，我国国际发展环境将有所改善，这有利于2010年外贸出口的恢复。另一方面，中央政府一揽子经济刺激方案的实施，使国内经济已呈现“双升一稳”（投资大幅回升、工业强劲反弹回升、消费稳定增长）的良好势头。在信心恢复、政策稳定的条件下，2010年这一基本态势将会延续。今后一段时期，在实施反周期、抵御金融危机冲击的宏观政策和扩内需、保增长的同时，需要正确处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系，保持和增强政策的连续性、针对性、灵活性、有效性和可持续性。财政政策应在“相机抉择”的同时，大力促进结构优化，保持必要的连续性，并注意优化微调。在落实好已出台的各项政策基础上，改进完善相关措施，提升结构调整、科技支撑和改善民生的力度，培育新一轮经济发展的增长点。为应对依然存在的不确定性，还应研究准备预案，以维护和促进经济社会平稳较快发展。
    一、保持积极财政政策的基本框架，配合货币政策做好总量调控
    2009年中央经济工作会议明确提出：2010年继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，同时把握好政策实施的力度、节奏、重点。综合考虑国际国内各相关因素和经济周期的阶段特征，目前我国宏观政策的基本框架确有必要保持必要的连续性，并注意适当的优化微调。财政政策在与货币政策配合而继续保持一定扩张力度的同时，预算分配需合理安排下一年度的赤字和国债规模，既维系积极财政政策的连续性，又稳妥处理好公共风险防范。
    二、充分发挥政府公共投资作用，落实投资重点，确保项目可行性和施工质量
    2009年中央经济工作会议强调：要保持投资适度增长，资金重点用于完成在建项目，严格控制新上项目，这符合政府项目投资管理的规律性要求。因为“四万亿”的大量项目已在2009年上马，而工期大多持续两年或更长时间，2010年的可用资金须首先支持已开工项目的续建，而谨慎掌握新项目的上马。从目前情况看，前期为“保增长”出台的一揽子经济刺激政策及时有效，但外需仍显疲弱，总需求仍不足，产能利用率仍处于低位。未来一段时间内，需要在总量扩张的同时，把握结构优化导向，把“四万亿”投资计划中的基础设施、灾后重建、新农村建设、安居住房、生态保护、自主创新和文教科卫硬件设施等七大方向的各个具体项目选择好，进一步强化项目的可行性论证，加大投资的监督检查和施工监理，确保尽快落实到位、保证质量、发挥效应。
    三、努力拉动社会投资，逐步切换经济增长主要动力
    要使经济顺利、稳定走上回升之路，只有政府扩大公共投资远远不够，还应出台多种措施力求“四两拨千斤”地扩大社会投资，拉动民间资本跟进。2009年中央经济工作会议明确提出，增强非公有制经济与小企业的活力和竞争力，放宽市场准入，保护民间投资合法权益。为此，财政政策应在以下几方面做出努力：一是进一步拓宽社会投资的领域和渠道，充分利用应对国际金融危机的时机对社会资本投资给予国民待遇，除法律特别规定外，应允许社会资本以参股等方式进入金融、铁路、公路、航空、电信、电力及城市供水等行业。二是通过税收、财政贴息、政府采购、信用担保等政策扶持中小企业。对规模较小的企业，做好按优惠方案征收所得税工作。清理行政事业性收费，切实减轻企业负担。加大中小企业发展专项资金规模和支持范围，向受国际金融危机影响较大的轻纺等行业的出口企业、科技企业和地震灾区的中小企业倾斜。政府采购也应适当向中小企业倾斜。三是支持发展专为中小企业服务的金融机构，为解决中小企业融资难问题提供便利快捷的金融服务。
    四、支持转变经济发展方式，大力促进产业升级
    为真正做到在促进经济发展方式转变上下功夫，要处理好保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变的关系，把二者有机统一起来。财政支持的重点：一是发展战略性新兴产业。特别是新能源、新材料等对产业结构优化升级、节能降耗起重要作用的特定产业、企业，通过注入资本金、财政贴息等手段给予政策倾斜支持。二是对国家鼓励的传统产业进行改造。对区域转移的传统产业，在一定时期内给予税收减免等优惠支持。三是对竞争性产业，从税收政策、行政管理、信息服务等方面，创造公平、公正和透明的政策环境，实现优胜劣汰，积极抑制产能过剩。四是对污染环境、生产技术落后、产品供大于求的企业，通过提高税费标准、加大处罚力度，实行限制性政策，配之以市场竞争压力，坚决予以淘汰。五是针对农业和服务业竞争力较弱的特点，积极研究财政贴息等政策措施，支持其健康、快速发展，提升其竞争力。六是加大财政科技投入力度，保障重大科技专项研究实施，加大对基础性和公益性科研的支持力度。七是加大对节能减排领域的投入力度，支持重点节能减排工程建设。支持开展低碳经济试点，控制温室气体排放，加强生态保护和环境治理。
    五、鼓励和支持企业加大研发投资，积极培育新的经济增长点
    实施促进企业自主创新的财税优惠政策，加快高新技术产业和装备制造业发展，鼓励企业增加科研投入。财税政策的支持重点应转向支持企业研发投资，加大对十大产业振兴规划中科技研发投资的支持力度，达到既刺激企业投资又加快结构调整的目的；加大对新能源、节能汽车、医药和生物工程等领域的投资，形成新的投资热点，努力培育带动新一轮经济复苏的增长点；引导和支持企业培育自主创新能力，对企业技术改造项目、技术创新活动给予政策性导向的信贷支持和财政补贴与税收优惠。
    六、努力促进出口稳步回升，拓展经济发展空间
    一是合理运用出口退税、关税、财政补贴等财税政策手段，稳定和扩大出口并改善出口结构。
    继续对部分劳动密集型产品、机电产品和其他受影响较大产品实行高出口退税率，降低部分化肥出口关税，大力支持出口增长，同时适当控制高耗能、高污染产品出口。二是提升出口企业竞争力。单纯依靠提高出口退税率来稳定出口并非长久之计，因为世界各国都在运用这一手段，而且发达国家的力度更大、承受能力更强，基本上是零税率出口。要占领国际市场，我国企业要靠提高产品质量，特别是高附加值产品。目前高新技术产品出口额占出口总额的比重已达30%多，要保持该比重不断提高，还需提升技术水平。为此，财政应加大对企业扶持性支出的力度，促使高新技术产品出口企业在国际市场上站稳脚跟，逐步做大做强。
    七、加大国民收入分配调整力度，支持居民扩大消费需求
    增强消费对经济增长的拉动作用是扩大内需和我国经济实现长远可持续发展的根本要求。在出口没有明显回升的前提下，扩大内需特别是居民消费需求对保持经济的持续稳定增长和解决产能过剩、经济结构不合理等问题有重要作用。一是加大国民收入分配调整力度，增加财政对农民及城乡低收入群体的补助力度，提高其收入水平进而改变低收入者消费不足状况。二是继续实施并完善已出台的一系列刺激消费的措施，扩大家电下乡、汽车摩托车下乡、汽车以旧换新的试点范围，保持政策的连续性和稳定性，充分发挥其直接刺激消费的作用。三是加快全民社会保障体系建设，增加社会保障的财政投入，消除城乡居民消费的“后顾之忧”和减少其“预防性储蓄”，为提高城乡居民的持续消费能力创造有利条件。此外，加大对中西部地区转移支付力度，缩小地区间收入分配差距。四是优化、强化税收等实行收入再分配调节政策工具的作用，抑制不合理的收入分配悬殊问题。
    八、大力支持“三农”，促进农村持续健康发展
    一是建立健全政府农业投入制度，积极调整财政支出、固定资产投资和政策性信贷投放结构，确保各级财政对农业和农村发展的投入不断增长。二是促进建立农民稳定增收的长效机制，完善农业补贴政策，增加对农民的粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴，抓紧研究建立与农业生产资料价格波动挂钩的农资综合补贴动态调整机制，并总结经验改造能繁母猪补贴机制。三是进一步完善配套措施，确保粮食最低收购价政策顺利实施，充分发挥最低收购价粮食对市场的调控作用，保护种粮农民利益。四是大力支持农村基础设施建设，重点加强农业综合生产能力建设，支持实施新增千亿斤粮食生产能力规划，支持完成大中型水库除险加固任务，加强水利特别是中小型农田水利建设，加快建设高标准农田，推进电网改造、饮水安全、农村道路等建设。五是加强农村公共服务能力建设，改进教育培训、医疗卫生、公共文化服务，强化乡村正常运转的财力保障。支持农产品质量安全建设，促进农业技术推广和农业科技成果转化，加大农民科技培训力度。
    九、积极稳妥推进城镇化，促进农村劳动力转移
    2009年中央经济工作会议提出，把统筹城乡协调发展与推进城镇化结合起来，大力拓展发展空间，把符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。可以预计，城镇化在下一步经济发展和结构调整中将扮演拓展发展空间的重要角色，越来越多的农村进城务工人员在城乡之间的流动将表现为逐步在城镇稳定下来，为消费提供较大增长空间，并推动城乡一体化发展和维护社会稳定，增强国民经济增长后劲。财政政策应在推进城镇化进程中发挥应有作用：一是转变理财观念，明确财政支持城镇化的方式，支持城乡公共环境建设。二是积极探索市场化、社会化、多元化的融资方式，广泛吸引和拉动信贷资金、社会资金和域外资金，强化对推进城镇化的支撑能力。三是运用市场机制，拓宽城市基础设施的融资渠道和改进其运营机制，提高运营绩效。四是配合户籍制度改革，尽快将农村转移人口纳入城市社会福利和社会保障体系中，让他们与城市居民享受同等待遇。
    十、大力保障和改善民生，维护社会稳定
    保障和改善民生是发展经济的最终目的，也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重点，是近年来公共财政的一贯目标和着力点。
    2010年，财政政策应继续加大对民生领域和社会事业的支持力度：一是密切关注就业形势，加大就业资金投入，努力保持就业局势基本稳定。进一步扩大小额贷款担保贴息范围，重点向大学生、农民工等的创业倾斜；支持就业困难人员和零就业家庭的就业援助，加大对就业再就业培训的支持力度；积极鼓励和支持劳动者自主创业和自谋职业，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、中小企业就业和自主创业；加强农民工职业技能培训，鼓励就地就近就业和返乡创业；鼓励有实力的大企业创造更多智力密集型就业机会。二是完善社会保障体系，提高社会保障水平。加大对低收入群体的帮扶救助力度，提高城乡低保标准，提高企业退休人员基本养老金和部分优抚对象的待遇水平，抓紧制订实施全国统一的社会保险关系转移接续办法，深入扎实地做好新型农村社会养老保险试点的各项工作。三是按照医药卫生体制改革方案要求，抓紧出台配套文件，加大医疗卫生投入并注重机制建设，提高资金使用效率。继续完善新型农村合作医疗制度，全面开展城镇居民基本医疗保险。进一步推进基本公共卫生服务逐步均等化，完善重大公共卫生事件应对机制。四是继续加大对保障性安居住房建设的支持力度，支持加大廉租房建设规模和加快棚户区改造。五是提高教育现代化水平，健全教育投入保障机制，促进城乡、区域教育均衡发展，提高教育质量，解决好困难家庭子女的上学问题。六是大力发展文化事业和文化产业，把满足人民日益增长的文化需求作为扩大内需的重要组成部分，
    积极支持广播影视、新闻出版等领域重大文化建设项目和产品创新。
    十一、规范地方政府融资
    政策扩张期带来我国公债规模的明显上升，除规范的长期建设国债和2009年发行的2000亿元地方债外，地方通过“融资平台”举债融资的规模也已迅速扩大。地方政府融资的发展在市场经济和分税分级财政体制模式下有其必然性，目前又加上“四万亿”项目配套资金的强大需求，应因势利导引导其规范发展。在这方面需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险和可持续运行的地方“阳光融资”制度。一是强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调。二是强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约。三是强化金融市场监管部门、审计部门对政府融资活动的监控、审计。四是提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。
    十二、加强税收征管和非税收入管理，从严控制一般性支出
    针对中央财政面临的收支矛盾，需要在实施好结构性减税政策的基础上，狠抓增收节支。一是依法加强税收征管，清理规范各项财税优惠政策，坚决制止和纠正越权减免税收，严厉打击偷骗税等违法活动。强化“收支两条线”管理，推进非税收入收缴管理，对各项税收和非税收入依法征管、应收尽收。同时，也应避免脱离法理依据的税务苛政。二是严格控制一般性支出。压缩公务购车用车、公务接待费和出国经费，严格控制党政机关楼堂馆所建设，严禁超面积、超标准建设和装修。应牢固树立过紧日子的思想，勤俭办一切事业。
    十三、前瞻性地研究新的政策预案
    当前我国经济发展仍处于企稳回升的关键时期，外部形势、经济环境仍存在不确定性，经济回升的基础还不稳固。为应对依然存在的不确定性，应前瞻性地研究若干预案，包括下一步若干假设情境下财政政策的思路、着力点及可供选择的政策工具等。并总结经验，加强财政政策与货币政策、产业政策、收入分配政策等的协调配合。
    十四、积极深化改革，转换机制
    深化改革、转换机制是在我国经济社会转轨时期必须与宏观调控紧密结合、配合呼应的重要创新与重大事项。下一阶段深化财税体制改革，一是把体制创新的重点放在省以下，积极稳妥推进“省直管县”及“乡财县管”等基层综合配套改革。二是注重与改进转移支付制度的有机结合。三是不失时机地推出资源税负向上调整的税制改革举措，并积极研究准备推出不动产保有环节征收的物业税（房地产税），加快构建有利于科学发展的财税体系。