高尚全：把打破垄断作为深化改革的突破口

    加快推进垄断行业改革的迫切性
    加快推进垄断行业改革，是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。党的十七大报告指出，“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”前不久，国务院确定，将“深化垄断行业改革，拓宽民间投资领域和渠道”作为今年重点推进的改革任务之一。
    我国改革开放30多年来，垄断行业改革逐步展开，一些行业已经或正在逐步打破垄断。特别是2007年8月通过、2008年8月起施行的反垄断法，对于预防和制止垄断行为、维护市场公平竞争、促进经济社会发展具有重要意义，标志着我国反垄断工作进入到一个新阶段。但相对于其他领域的改革，垄断行业改革的推进较为缓慢，范围还比较窄，层次还比较低，尚未形成规范化的准入制度，不少中小企业在垄断夹缝中生存的状况还没有得到根本改观。
    我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，国有经济战略性调整和国有企业改革取得重大进展。但另一方面，电力、邮政、电信、铁路等行业垄断企业的地位依然稳固，垄断收益依然丰厚，这成为当前经济社会矛盾的一个集中点。可以说，在改革发展的新阶段，垄断行业改革问题更加凸显，并成为进一步深化改革的焦点和难点。目前，我国经济运行中存在的中小企业发展困难、价格关系扭曲、结构调整进展缓慢、资源消耗过高等问题，都与行政性垄断范围过广、程度过深导致市场机制作用发挥不充分有直接关系。为了完善社会主义市场经济体制，进一步增强我国经济的活力和竞争力，促进国民经济平稳较快发展，有必要把加快推进垄断行业改革作为深化经济体制改革的突破口。
    垄断行业改革的现状和存在的突出问题
    第一，行政性垄断改革滞后，市场竞争不足。行政性垄断的本质是基于行政权力而产生的独家或少数企业对市场的垄断。为了维护市场公平竞争和效率，同时也为了防止权力寻租性腐败，成熟的市场经济对于行政性垄断的范围和行为都有严格的法律限制。我国的行政性垄断基本是由计划经济时期的部门分工演变而来的，并且以国有部门垄断为主要特征。改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的发育、发展，破除垄断的改革逐步推进，并于上世纪80年代出台了反不正当竞争法。之后，经过多年的探索、积累、酝酿，顺应社会各界的期盼，于2007年出台了反垄断法，反垄断工作取得重要的制度性进展。但反垄断特别是反行政性垄断的实际进程，仍然滞后于经济社会发展的现实要求。
    行政性垄断的要害在于通过权力运行排斥潜在的竞争者。如果没有行政权力的准入限制，就不会形成真正的垄断。市场竞争也会出现垄断，但理论上只要潜在的竞争者可以自由进入，这种垄断就难以持久。从历年世界500强企业排行榜的变迁以及不断有一些知名大企业被淘汰甚至破产的实例，不难看出这一点。因此，判断行政性垄断是否存在，并不在于市场是否存在竞争，也不在于企业是否处于竞争性行业，而在于企业能否自由进入，是否具有平等竞争的条件。
    国有垄断企业分拆可以在一定程度上对垄断形成制约，促进竞争，但由于分拆出来的企业本质上都是在一个“老板”的控制下，反映的只是不同层级或部门的利益诉求，因而这种竞争机制主要还不是市场性的，仍然无法真正打破垄断。在一些行业，有的国有大企业虽然也面临其他竞争者，但时常会受到有意无意的行政保护，具体表现之一是当市场供求关系发生变化时，被整顿关闭、融资困难的往往是民营企业。所以说，根本问题在于一旦行政力量可以左右具体企业的生存与发展，市场供求关系决定的竞争机制就会居于次要地位，而不是“基础性”地位。因而，反垄断的治本之策是打破有形或无形的行政保护、行政干预。
    第二，行政权力过多介入微观经济活动，影响社会经济秩序和收入分配格局。与行政性垄断相伴生的是行政权力过多介入微观经济活动，由此衍生了经济转型时期的秩序混乱和腐败现象。近年来，腐败问题主要集中在土地批租、国企改制、金融市场等领域，而这些领域正是行政权力掌控的重要方面。一些腐败分子利用土地批租权，廉价征用农民土地，转手以垄断价格出让给开发商和用地单位，从中谋取私利；利用国企改制审批权，与国有企业负责人、出资人合谋，隐匿、私分、转移、贱卖国有资产；利用金融监管权，通过金融信息与行政权力的垄断，从被监管者和社会投资人手中牟取暴利。一些掌握着行政权力或稀缺资源的单位和个人，利用手中的公共权力谋取私利，寻求行政定价与市场价格之间的巨额“租金”，一夜暴富，扰乱了社会经济秩序，造成了极其恶劣的影响。
    行政性垄断的存在，也对国民收入分配格局产生了负面影响，导致不同部门之间、不同社会群体之间收入差距过大。在过去几年中，不同部门之间的收入差距呈扩大趋势，其中尤以垄断性部门与竞争性部门之间的收入差距扩大最为明显。电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等垄断行业职工的平均工资和工资外收入大约是全国职工平均工资的5—10倍。垄断企业收入分配失控，是造成收入分配秩序混乱的重要原因之一。垄断企业凭借其垄断地位获得的超额利润并没有转化为国民财富，使全体人民获益，而是留在企业转化为垄断利润和职工收入或福利。国民收入分配过度向企业倾斜，还为企业盲目扩大投资提供了资金来源，成为导致社会投资与消费关系失衡的一个重要因素。
    从根本上解决这些问题，应当进一步深化体制改革，彻底消除形成行政垄断和权力腐败的制度基础。
    加快推进垄断行业改革的主要思路
    进一步深化垄断行业改革，打破行政性垄断，必须实行政企分开、政资分开、政事分开，加快构造有效竞争格局，加快垄断行业建立现代企业制度的步伐，加快推动相关法律制度建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的监督管理体系。
    推进垄断企业股权多元化改革，允许非公有制经济进入垄断行业参与竞争。2005年，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。这是鼓励支持和引导非公有制经济发展的政策性文件，对于深化垄断行业改革也具有重要意义。《意见》明确规定了对非公有资本的“五个允许”和“两个鼓励”，即允许进入垄断行业和领域，允许进入公用事业和基础设施领域，允许进入社会事业领域，允许进入金融服务业，允许进入国防科技工业建设领域；鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组，鼓励和支持非公有制经济参与西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起。应认真贯彻落实《意见》精神，为垄断行业打破垄断、引入竞争创造条件，为推进国有垄断企业股权多元化提供契机。
    坚持公开、公正原则，保证垄断行业改革规范有序进行。不可否认，在以往的国有企业改制重组中确实存在一些问题，特别是政企不分、监管不力为个别政府主管部门、企业经营者和出资人进行暗箱操作提供了可乘之机，导致国有资产流失，使国有产权制度改革受到质疑。国有垄断行业是特殊利益最为集中的领域之一，在股权多元化改革中势必会出现突出的利益博弈问题。对此，最有效的办法就是方案公开、程序公正、社会参与、媒体监督，“让权力在阳光下运行”。
    转变政府职能，弱化政府对微观经济活动的干预。近年来，政府职能转变取得了显著进展。但受长期计划经济体制和思维惯性的影响，在不少地方和部门，政府的直接干预依然渗透在微观经济活动的诸多方面，不仅包括垄断行业的生产经营过程，甚至涉及已经市场化的竞争性行业。这种行政权力的滥用，为腐败行为提供了制度土壤，加剧了收入分配不公，影响了政府的公信力。为了从根本上解决这一问题，必须加快行政管理体制改革，进一步转变政府职能。凡是市场主体有能力做好的事情都要交给市场主体去做，政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境。
    在扩大内需中重视发挥市场的力量，防止强化行政性垄断。当前，为应对全球性经济衰退的影响，各国政府纷纷出手救市。在外需急剧下降的形势下，我国推出了4万亿元的经济刺激计划，把扩大内需作为保增长的根本途径。在消费需求短期内还难以成为支撑经济快速增长主要动力的情况下，扩大内需在很大程度上还要依赖于投资扩张；而在市场低迷的情况下，投资扩张主要靠政府扩大投资来启动。作为应急手段，扩大政府投资是必然选择，但应清醒地认识到，政府扩张性政策的重点在于撬动市场力量，短期不得不直接介入市场的行为应避免过度，谨防由此而催生或强化新的行政性垄断。