陈凯：老有所养不应是一句空话

北京大学经济学院100871

“老有所养不会、也绝不能是一句空话。”这是不久前国务院总理李克强在两会答记者问中说的一句话。在每年的两会期间，“养老”都是众多代表和委员们热议的话题。在2016年政府工作报告中，“养老”一词被反复提及8次，是整个报告中出现频率较高的词之一。近年来，随着我国老龄化问题的加剧，参保职工基本养老保险的在职人数与退休人数比例持续下降。尽管政府也出台了一些针对职工基本养老保险可持续发展的政策，但不得不承认，我国的人口红利正逐渐消失，人口结构已经发生了变化。如果不想让“老有所养”成为一句空话，就必须高度重视这一问题。

我国的职工基本养老保险制度自上世纪90年代改革以来，统账结合的新模式取得了一定成效。但随着退休人数的逐年增加和预期寿命的不断提升，我国的基本养老保险制度面临着许多问题和挑战。

第一就是资金贬值和缺口问题。养老金是否有“缺口”这个问题已经被反复的讨论过。尽管不同的专家和学者在研究这个问题上所采用的统计口径不同，所得到的结果也不尽相同,但有一点是毋庸置疑的，那就是随着在职人数与退休人数比例的逐年下降，基本养老基金在未来一定会出现资金缺口并面临十分严峻的可持续性问题。不仅如此，由于目前基本养老保险基金的结余部分只能用作购买国债或是存银行，虽然在资金安全上比较有保障，但在低利率和人口老龄化的环境下，养老保险基金的贬值问题同样十分令人担忧。

第二是统筹层次的问题。在去年的中共十八届五中全会上审议通过的“十三五”规划中明确提到了要在接下来的五年中“实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制”。由于我国经济发展的不均衡，一些经济不发达地区的青壮年人口开始向经济发达地区迁移,这加大了我国不同地区人口年龄结构的差异，使得经济不发达地区的老龄化问题越来越严重，基本养老基金已经出现了入不敷出的情况。而经济发达地区由于大量年轻人的涌入，在职人数与退休人数之比反而升高，基金结余逐年增加。这种不平衡的现象不仅违背了基本养老保险统筹部分的现收现付原则，也大大加重了中央财政的负担，而且还有愈演愈烈的迹象。因此，必须尽快提高基本养老保险的统筹层次，从现在的省级统筹提高到全国统筹，由中央统一调配养老金收取和支出。这不仅可以提高养老金的可持续性，也可以解决居民因为迁移而造成的养老收入下降问题。

第三个问题是养老金增长比例或者说是养老金调整机制问题。2016年政府报告中提出，2016年将继续提高退休人员基本养老金标准，并在审查的预算报告中明确“自2016年1月1日起，按6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准，并向退休较早、养老金偏低的退休人员和艰苦边远地区企业退休人员适当倾斜”。这次上涨意味着我国企业（2015年机关事业单位开始并轨）退休人员的基本养老金自2005年起已经连续十二年上涨。我国退休人员的基本养老金从2005年的700多元到2015年的2200多元，除2006年增幅达到23.7%以外，每年上涨幅度都在10%左右。这种持续的上涨虽然大大提高了退休人员的生活水平，但也造成了两个十分不合理的现象:一是一些退休时机合适的人员所领取的养老金比缴费更多或是缴费时间更长的退休人员领取更多的养老金；二是一些退休人员的养老金比在职人员的工资水平还要高。这都是由于我国养老金调整机制不合理所产生的问题。

面对着这些问题，真正做到“老有所养”绝对不是一个简单的工作，需要多方共同合作来寻找答案。从这次的两会上，我们也可以看到一些问题的解决方案。第一，资金贬值和缺口问题。李克强总理在答记者问上专门针对我国养老保险的基金缺口问题提出了可能的解决方案，其中包括划拨国有资产和社会保障基金储备。这给未来基本养老基金的运作提供了充足的资金支持。有了资金支持，一些相应的改革措施也许可以获得更加宽裕的时间窗口。除此以外，2015年国务院曾经发布了《基本养老保险基金投资管理办法》，其中允许基本养老保险基金在一定比例之下可以投资股票、股票基金、混合基金和股票型养老金产品等收益相对较高的金融产品。虽然养老金的结余部分目前还没有真正“入市”，但至少已经有了应对基金贬值问题的解决措施。第二，统筹层次的问题。从去年的“十三五”规划开始，养老保险全国统筹的工作已经开始了。统筹层次的提高并不代表省级政府失去了调控权，李总理在针对“五险一金”的费用问题中提到费用管理要在国家规定的统一框架下，但同时可以给地方更多的自主权。这样既提高了统筹层次，也给地方政府一定的灵活性，可以根据不同地区的实际情况进行调整。第三，养老金调整机制问题。2016年退休人员基本养老金虽然仍然保持一个持续上涨的过程，但增长比例已近由之前几年的10%降为了6.5%，恰好和我国2016年GDP增长率的目标下限一致。在预算报告中还指出这一调整比例是基于统筹考虑职工平均工资增长率和物价涨幅等综合因素所得出的。这实际上释放了一个建立我国养老金调整机制的信号。养老金一味的高速增长从长期来看并不是最优的策略，需要动态调整，也需要一个公开透明的调整机制。

总体来看，本次两会针对我国基本养老保险的一些现有问题给出了十分积极的回应。但在人口老龄化的背景下，我国基本养老保险的深层矛盾仍然存在，并很有可能在未来的5-10年内集中爆发。因此，想要真正解决这些问题和矛盾就要求专家和学者们共同探讨我国基本养老保险制度的改革问题。我国目前的国情决定了“结构式”的养老制度改革会产生巨大的改革成本。而世界银行在2005年提出“参量式”改革则是一个十分值得认真研究的改革思路，它可以在不影响整体养老制度框架的基础上对基金投资、给付机制、养老金调整机制等重要影响因素进行动态的调整。这应该成为未来数十年中国养老保险制度改革的基本方向。只有尽快推出恰当的改革方案并落到实处，才能让实现我国人民的“中国梦”，真正实现“老有所养”。