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会员注册（中国保险报，2014年6月17日）
保险业长期以来是各路资本追逐的热点行业。但到目前为止，尚未有保险公司经营失败、退出市场的案例。随着保险业市场化改革的推进，保险市场主体会不会出现破产？保险保障基金在市场退出中起到怎样的作用？近年来，保险监管理念发生了哪些变化？针对这些问题，《中国保险报》副总编辑杜亮近日采访了北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟。郑伟主要观点如下：
1.保障基金的钱买棺材还是买药
根据保险保障基金的早期定位，就是等保险公司“死”了，再去对保单持有人救济，这就相当于是“买棺材”的钱，即善后处理。但是从新华保险和中华联合两个处置案例来看，实际上是“买药”。当然，如果可以通过之前的风险处置，把他救过来，对于消费者保护，对于整个行业发展，还是有好处的。
2.准入退出不市场化，其他都是虚的
要做现代保险服务业，一定是市场化的，包括准入和退出的市场化。如果准入和退出机制不能市场化，其他所有的市场化就都是虚的。监管再严，差的机构退不出去，不让他破产，一定要通过风险处置的手段将其救活——如果市场主体都有这种预期，那么很难树立起有效的风险意识，会造成新的道德风险。
3.对各类性质资本不能有所歧视
一个行业要发展，有两个方面比较重要：一是对消费者的保护；一是对资本的吸引。由于中国保险服务业处于发展阶段，还体会不到资本的稀缺性。但预计10年后这个情况会发生变化。所以从现在起，就要考虑如何建立一个公平竞争的市场环境，让各类性质的资本在市场中充分竞争，不能够有所歧视，而且要给他一个合理的回报。
4.赔付率过低的产品“不道德”
赔付率过低的产品是“不道德”的产品，费用率过高的产品是“资源浪费”的产品。用资源浪费的方式生产不道德的产品，整个就是扭曲，市场又怎么会认可？
5.保护消费者不是“施以恩惠”
从保险监管的角度来说，我认为核心工作就两项：一是消费者权益保护，调整的是保险机构和消费者之间的关系；另一个就是维护公平竞争的市场环境，调整的是保险机构之间的关系。前者是纵向的，后者是横向的。其实，维护了一个公平竞争的市场环境就是对消费者很好的保护。
6.监管机构跳出“发展和监管”怪圈
就监管的定位而言，目前最大矛盾不是处理消费者与市场主体的关系，而是处理监管与发展的关系。近些年，保险监管机构已经跳出“发展和监管”的怪圈，开始从“教练员”向“裁判员”转变。这为中国保险业监管和发展奠定了一个良好的基础。
以下是访谈全文：
自1979年复业后，我国保险业经历了1996年首次扩容、2004年再次扩容、2005年全面开放三个阶段，尤其在2006年“国十条”出台后，掀起了保险公司新的扩容热潮。众多资本等待进入保险市场。伴随保险业市场化改革的推进，市场主体必然要经历一个优胜劣汰的竞争过程，因此，我国保险市场主体的准入和退出就成为难以回避的话题。
针对保险行业退出机制缺位的问题，早在2012年1月履新伊始，保监会主席项俊波就在全国保险监管工作会议上明确表示，要建立健全保险市场准入和退出机制。他指出，退出机制缺位，存在差而不倒、乱而不倒的现象，无法实现市场的优胜劣汰。
如何建立真正的退出机制？随着保险业市场化的推进，保险市场主体会不会出现破产？保险保障基金在市场退出中起到怎样的作用？近年来，保险监管理念发生了哪些变化？针对这些问题，《中国保险报》副总编辑杜亮近日采访了北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟。
杜亮：保险业市场化改革的一项重要内容是保险业主体的市场化，市场竞争讲究优胜劣汰，也就是说保险公司要“有进有出”“有生有死”。从金融业来看，存款保险制度是银行业利率市场化将要面临的重要一步，接下来可能会出现商业银行的破产。随着保险业市场化的推进，保险市场主体会不会出现破产？如何建立真正的退出机制？到目前为止，是不是还没有一家保险公司进入法律意义上的破产清算程序？
郑伟：在市场退出方面，保险业在整个金融行业中其实是走得比较靠前的。存款保险制度至少提了20年，直到现在才真正进入即将落地的阶段。最初的《保险法》就提到了保险保障基金的问题。保险保障基金经历了几个发展阶段：最开始是1995-2004年的企业留存阶段，例如中国人保、中国人寿等公司自行提取，放在自己的账户上；第二个阶段是2004-2008年的集中管理阶段，设立一个专门的保障基金，进行行业集中管理； 第三阶段是2008年以后，中国保险保障基金有限责任公司成立，进行公司化运作阶段。历经这样三个阶段，保险业在退出机制方面，应该说相对银行的存款保险制度更超前，发展得更快，更市场化。
新华人寿和中华联合是到目前为止，保险保障基金处置的两个具体案例。当时，处置的第一个案例——新华人寿从严格意义上来讲，程序上是有瑕疵的。此外，早期的保险保障基金的功能定位本来是做保险公司被撤销或者破产之后救济的。但实际上包括新华人寿和中华联合，保险保障基金做的不是破产之后的救济，而是破产之前的风险处置。
前些年，关于这个方面有一个讨论，保险保障基金的钱究竟是什么？用一个不太恰当的比喻，究竟是“买棺材”的钱，还是“买药”的钱？因为保险保障基金的早期定位，就是等保险公司“死”了，保险保障基金再去救济，再对保单持有人去救济，这就相当于是“买棺材”的钱，即善后处理。但是从这两个案例来看，实际上是“买药”，觉得它病了，病得比较严重了，就出手把它治好，所以和初始目的有些背离。当然，从原来单纯只是说破产之后的善后救济，转向在出现重大风险的时候介入进行风险处置，这个思路我是同意的。
在日本还有其他国家，也有过这方面的讨论。之前很多规定很严格，我觉得有些教条，感觉只能是保险公司“死”了之后才能对保单持有人进行救济。如果可以通过之前的风险处置，四两拨千斤，把它救过来，对于消费者保护，对于整个行业发展，还是有好处的，大的方向上我同意这种做法。
但这又引申出另一个问题，就是中间的度怎样把握？是稍微有一些风险就救助？还是等它快不行了才施救？从上面两个案例处置结果来看，还是不错的。
保险保障基金的钱进去，若干年之后通过什么方式再置换、退出，而且有收益，没有损失，挺好。但如果哪一次处理不好，保险保障基金的钱赔了，收不回来了，这就和保险保障基金的本意相去甚远了。
保险保障基金的现行管理办法允许既做善后破产救济，又做风险的处置，关键是尺度如何去把握，这就需要在制度上界定一个风险处置的触发条件。什么情况下保险保障基金需要介入？目前是没有一套制度的。没有制度的东西相对来说就存在一定的风险。
杜亮：像新华人寿和中华联合这两个案例，保险保障基金是在什么样情况下介入的？
郑伟：这两个案例都有各自的特殊性。中华联合当时是偿付能力严重不足，离100%的偿付能力充足率相差甚远。那几年中华联合的管理是有着严重问题的，所以当时有很多好一些的企业，对此颇有微词。有些保险公司的董事长就说，“该死的不死，想活的也活不好！既然监管部门有规定偿付能力充足率要高于100%，但是它的偿付能力严重不足，为什么还不让它退出市场？这样的机构搞低价、恶性竞争，就形成经济学上所谓的‘劣币驱逐良币’。一些规范经营的机构就没有办法做下去”。所以我认为，保险保障基金介入中华联合，很重要的原因是它的偿付能力充足率严重不足。
新华人寿的案子，在我的印象中和当时该公司部分股东挪用资金和出资不实有关，比较特殊。
杜亮：有没有一个标准，例如说连续几年偿付能力充足率不到100%就去介入，还是大家反映强烈了，才去动它？监管规定偿付能力充足率分为不足、关注、正常三个层次的标准，这是不是可视为对机构风险处置的“触发条件”？
郑伟：偿付能力达到不同的标准，特别是低于100%的情况，确实是有些限制规定。例如，限制分红、限制商业广告、限制高管人员在职消费、限制薪酬等等。但这只是限制，并没有说在什么情况下，保险保障基金介入去做风险处置。这是两个不同视角的东西，偿付能力没有达到一定的条件，监管机构必须去监管。从保险保障基金的角度来说，既要做破产之后的善后处理，又要做之前的风险处置。善后处理没有争议，当仁不让，必须去做，但什么时候去做风险处置，就很难界定了。不像破产与否是两点的跳跃，风险是连续性的，风险大一点、小一点，到底在什么阶段介入，是一个很模糊的东西。所以在这方面应该有一个触发条件，有一套系统来判定。
杜亮：这两个案例处置的结果还算不错，两家企业都恢复了生机。处置过程中有什么经验可以总结？
郑伟：结果是相对不错。要说经验，其中之一就是监管机构高度重视，这和保险机构的背景有关系。例如中华联合是新疆生产建设兵团，监管机构没少操心，包括协助安排引进战略投资者等。另外，中国的保险市场还处于上升阶段，投资者比较看好。例如，早期认为新华人寿的投资违规，但是结果不赔反赚，所以采取这样的风险处置，也与中国保险市场的阶段性因素有很大关系。但我觉得从制度设计来说，不能从一两个个案的特殊因素来说以后所有的都是case by case来做，还是要有一个长效机制。既然有这样一个基金、一个机构存在，可以做市场退出的事后救济。如果只是做事后救济也就罢了，但是如果做风险处置，那就要判断什么时候适合介入去做。
杜亮：从整个金融业来看，以前曾有过海南发展银行关闭的案例。以您来看，银行业和保险业在风险表现形式、应对处置方式上有何不同？
郑伟：首先我认为二者之间的共性是非常多的，都属于金融业，都是基于无形交易，都是凭借信用进行交易。这两个行业都有一个对金融消费者的保护问题。要说到不同，保险业经营的风险更加不确定，既包括银行需要面对的投资、利率方面的风险，还要面对具体承保的财产和人身风险。例如，今年有大灾发生，赔付率一下就会上升。在正常赔付率的情况下可能不会破产，但是一旦大灾发生，机构的风险分散又没有做好，小的保险公司就可能破产。所以说保险业受到外在风险的冲击要比银行更多一些。就保险业面临的风险来说，国外叫“上帝的行为（Act Of God）”，也就是天灾的问题。
要做现代保险服务业，一定是市场化的，靠市场进行资源配置。我理解市场化，就应该是整个过程的，包括准入和退出的市场化。如果准入和退出机制不能市场化，其他所有的市场化就都是虚的。监管再严，差的机构退不出去，不让它破产，一定要通过风险处置的手段将其救活——如果市场主体都有这种预期，那么它经营中都会抱着一种无所谓的态度，很难树立起有效的风险意识，会造成新的道德风险。银行业在这方面的问题同样很多。在今年初的一个论坛上，有人曾提问银监会的一位领导：“预计一下，未来10年到20年会有多少家银行会破产？”他回答，“在现行条件下、可预见的未来，银行是不会破产的。”这种导向就比较麻烦。
杜亮：企业破产、退出是一种比较极端的情况，保险保障基金的风险处置也是很特殊的一种情况。走到这一步之前，经营遇到麻烦的机构还可以通过收购、重组等方式重塑公司的价值。那么，从收购兼并的角度，您对目前的保险市场怎么看？
郑伟：这些年保险业收购兼并暗流涌动越来越多。监管机构刚刚出台一个收购合并管理办法（即《保险公司收购合并管理办法》）。为什么要出台这个办法？一是要支持，二是要使收购兼并更加规范。这也是保险市场化改革很重要的一个方面。准入与退出会面临各种各样的情况，收购和合并是其中更常见的市场化竞争形式。不仅是主体的变化，还有业务的变动。在这个办法出台之前，保监会有一个规范，讲的是业务转让的问题。例如，一家机构原来开展10个条线的业务，但是发现其中某个业务并不擅长，就把它转让给另一家机构。这也是一种退出方式，也是市场化的组成部分。
退出的方式多种多样，最没有办法的时候才采用破产的方式退出。因为有些保险公司的股东可能不看好这个行业，可能是出于行业共性的原因，也可能是自身的投资策略失误，因此决定退出。但与此同时，市场上还会有其他一些投资人非常看好这个市场，同样一个时间，一定有人看好有人不看好，在这种情况下允许进行股权转让、收购，作为一种完全市场化的交易，我认为很好。
在中国，保险业目前还是一个前景被资本很看好的行业，这是个很难得的局面。之前我看过英国财政部做的一个报告，展望英国2020年保险业发展目标，其中有一条就是“对资本还有充足的吸引力”。在任何时候，社会资本都是有限的，其他行业更赚钱，我为什么要投保险业？如果说某一天，谁都不再愿意进入某个行业，这个行业就麻烦了。
一个行业要发展，从宏观角度来说，有两个方面比较重要：一方面是对消费者的保护，保护了消费者才能保证源源不断的需求；另一方面就是对资本的吸引，只有资本不断投入，整个行业才能有供给、才能发展。这两个方面都不能偏废。消费者可以选择用脚投票，即买还是不买保险产品；资本也可以选择用脚投票，即进入还是不进入这个行业。
由于中国的服务业、包括保险服务业还处于一个发展的阶段，还体会不到资本的稀缺性。英国这份报告让我意识到，如何维持行业对投资者的合理回报水平，是非常重要的。现在想进入保险行业的人太多，准入卡得比较严，要拿到一张牌照很不容易。但我预计10年后这个情况会发生变化。所以从现在起，我们就要考虑如何建立一个公平竞争的市场环境，让各类性质的资本在市场中充分竞争，不能够有所歧视，而且要给它一个合理的回报。
说到政府与市场的关系，从保险监管的角度来说，我认为核心工作就两项：一是消费者权益保护，调整的是保险机构和消费者之间的关系；另一个就是维护公平竞争的市场环境，调整的是保险机构之间的关系。前者是纵向的，后者是横向的。
在消费者权益保护方面，这两年从监管层面看有非常大的进步。10年前虽然也提及消费者权益保护，但是并没有落地，不像现在成立了消保局，解决理赔难、销售误导、投诉热线开通等，做了大量工作。这点是值得充分认可和肯定的。在维护公平竞争的市场环境方面，则有很多市场化改革的内容。包括去年做的寿险预定利率市场化，以及投资渠道的放开等等，都取得了很大进展，但还有很多事情需要去做。
杜亮：您刚才提到监管机构的两个核心工作，我非常赞同。最近我也在思考一个问题：监管机构的角色或者说服务对象到底是谁？我认为，对于监管机构来说，主要是服务行业主体，间接服务的是消费者。维护一个公平竞争的市场环境，其实服务的是市场主体，让市场主体得到公平对待，保证资本充分进入，充分竞争，优胜劣汰，促使行业主体的服务提升，间接让消费者得到好处。所以说首先服务的是行业主体。您觉得监管机构的工作重心应该在哪个方面？
郑伟：我的逻辑其实是两条线并行不悖：一方面要进行消费者权益保护，另一方面要维护公平竞争的市场环境。只有更好地维护了公平竞争的市场环境才能对消费者更好地保护。这里所说的消费者权益保护并不是说给其施以恩惠，其实维护了一个公平竞争的市场环境就是对消费者很好的保护。比如说，石油、石化、电信等行业，如果为市场提供一个公平竞争的环境，各种资本都可以进来公平竞争，整个市场价格可能就会下降，油品质量可能就会提高，网络质量可能就会提升，这个对消费者本身就是一种保护。
维护公平竞争的市场环境并不是让市场主体都满意，可能有一些主体满意，有一些主体不满意。一些享受超国民待遇的市场主体的权益被剥夺了，沦为和其他资本一样的竞争待遇。它会不满意。但是政府就是要维护公平：一方面是市场供给主体之间的公平，另一方面消费者权益保护也可以看做一种公平——确保保险市场供给方和需求方间的公平。另外，对于市场失灵的方面，需要政府去调节、矫正和弥补。
杜亮：我觉得监管目标多元会带来平衡的问题，或者偏废一方的问题。过于强调保护消费者，也可能让市场主体蒙受不公。例如，有时候消费者会出现一些没有道理的诉求，这种情况该怎么办?
郑伟：这种情况其实已经超出了我所认为的消费者权益保护的范畴，是矫枉过正。例如，明确是保险除外的责任，就不应该赔付。有时出现群体性事件，我们为了维稳，一味地强调先理赔，这是不对的。出现这种情况，反过来我们要检讨的是，保险产品设计是否合理？消费者可能没道理，但也不排除产品设计本身有问题。
去年监管机构召开了一次专家座谈会，我讲一个观点，下一步保险监管千头万绪，其中非常重要的基础工作，就是产品监管的问题。监管机构应当对市场上所有的保险产品做一个系统性的梳理，监督保险业完善产品设计。如果产品本身有问题，后续监管是管不过来的。
例如苹果手机，在销售过程中也会有瑕疵，但是消费者并没有太多的怨言，我认为很重要的原因就是产品本身大家相对比较认可。在产品本身认可的情况下，销售中即便有一些瑕疵，无大碍。反过来如果产品本身设计有问题，不进行销售误导又怎么卖得出去？所以我说根本问题就是产品的监管要管住。
我曾经表达过一个观点，就是赔付率过低的产品是“不道德”的产品。有一些意外险的赔付率不到20%，甚至不到10%。保险公司可能会辩解，这款产品的费用率很高，例如多少都给了中介机构，保险公司本身并没有拿很多。但这不是理由。保险产品的成本有两部分，赔付和费用。因为产品是保险公司设计的，费率结构也是保险公司定的。保险公司就应该考虑周全。所以我说，赔付率过低的产品是“不道德”的产品，费用率过高的产品是“资源浪费”的产品。用资源浪费的方式生产不道德的产品，整个就是扭曲，市场又怎么会认可？
类似产品监管，应当明确哪些在保障范围之内，哪些可以做责任免除。比如意外险，有一些责任免除，像对滑雪等活动。如果20年前它作为除外责任可以理解，因为那时候很少有人去从事这些高风险运动。但是到现在这些已经成为旅游项目中非常常见的东西。旅游时买意外险，这些都不保，那还保什么呢？
所以说行业应当有一些标准。类似前些年的重疾险风波，所谓的“保死不保生”等问题。后来定了标准，要叫重疾险，必须包括六项核心重大疾病；要叫意外险，基本责任要保。产品标准化是保险业发展的一大历史经验，行业要有一些共同的标准，在共同标准之上再去开发个性化的产品，各家公司可以附加。这其实对消费者来说，选择产品就相对更容易了。
杜亮：从整个金融业来看，老百姓对银行业的风险、保险业的风险、证券业的风险，承受力是不一样的。比如，买股票赔了，大家已经认了，闹事的少了；银行业刚刚开始，还没有破产的；对保险业的情况您是怎么看的？从行业监管者或从业者角度看，哪些风险是应该让消费者自己承担的，哪些是需要根除的行业痼疾？
郑伟：三个行业比较而言，消费者对于股市风险意识更强，其次是保险。因为，保险业形象不佳，消费者已经有一定程度的提防或者说自我警示心理。我认为银行可能会是重灾区，老百姓基本没有风险意识，觉得交给银行的钱都是安全的。
关于第二个问题，这涉及现代保险监管的三大支柱之一——市场行为监管。即使是在美国，除了偿付能力监管，市场行为监管也是重要的内容。我认为，只要人的劣根性存在，市场行为监管就一定存在。
而对销售环节的监管就是市场行为监管的重要组成部分。保险消费者反映最强烈的两大问题：一是产品销售误导问题，另一个是理赔难问题。在这方面，监管已经做了很多工作。例如对于一些收益不确定的产品，消费者需要确认，要有风险测试，对于一定年龄以上的老年人有特殊的保护等。在中国这样一个初级市场，市场行为监管是十分重要的。上面谈及的产品监管就归于市场行为监管范畴。
现代保险监管的三大支柱——偿付能力监管主要针对市场主体；市场行为监管主要针对市场竞争行为；另外一个监管就是公司治理监管。公司治理监管包括董事会的建设；董事会、监事会、股东会三者关系；董事会和高管层之间的关系；独董制度的安排和监管等等。公司治理监管说白了，就是对“老板”的权力制衡，不能够让他“一言堂”，以避免公司发展风险失控。
杜亮：目前保监会在监管倡导“放开前端、管住后端”，就我理解，前端是不是就是市场行为，后端就是偿付能力？
郑伟：可以这样理解。我很欣赏“放开前端、管住后端”的提法。在前端，很多市场层面的问题，例如产品定价、保险投资，都可以放开。管住后端，比如在对市场主体责任准备金进行评估时，监管机构是采用寿险业生命表和3.5%的利率来进行准备金评估。再比如，监管机构有一套偿付能力的监管规定。只要符合这个要求，政府对于前端监管可以放开。
对于投资，我也很欣赏近两年推出的大类比例监管，没有监管得太细节。因为监管总是滞后的，市场投资品总是不断推陈出新的，投资机会也是转瞬即逝。监管的关键是管住偿付能力充足率。我认为，近年来监管机构的思路完全符合国际主流趋势。
杜亮：从市场经济来说，政府管得少才能管得好。但在中国经济转轨过程中，政府的作用恐怕很难一下子退得很后。您怎么看？
郑伟：就监管的定位而言，我觉得目前我们面临的最大矛盾不是处理消费者与市场主体的关系，而是处理监管与发展的关系。我觉得近些年，保险监管理念的变化还是很令人欣慰的。保险监管机构已经跳出“发展和监管”的怪圈，开始从“教练员”向“裁判员”转变。
例如，10年前曾有航意险暴利的争论，还有后来交强险暴利的争论。当消费者指责存在暴利的时候，监管机构第一时间进行反驳，完全是一个“教练员”的心态。但如果定位为“裁判员”，如果有人指责运动员有问题，裁判员不仅不会着急，还会感谢提供信息的人，然后去确认是否违规，再决定是要亮“黄牌”还是“红牌”。
监管机构，明确了是“教练员”还是“裁判员”，这是为中国保险业监管和发展奠定了一个良好的基础。
还有，从监管角度来说，如何处理好市场和政府的关系？保险业也可以探索负面清单管理，即只要法不禁止都可以去做。
此外，从更大层面看，保险业一般代表市场，财政代表政府，在大灾之后如何去救济，是靠财政还是保险补偿，在一定程度上是判定经济体是计划经济还是市场经济的重要标准。
附：中国保险报文章链接