曹和平：去行政化不是去政府化

    基于国家治理累积的观察性事实，去行政化无疑是我国改革的一个大方向。但笔者发现，在不少场合，讨论者或多或少地把去行政化和去政府化画上了等号。如果延伸到政策制定和执行阶段，去行政化不仅会变成去政府化，还会导致深层资源配置的损失，后果不堪设想。

　　去行政化涉及国民经济和国家治理的方方面面，有意识区分其与去政府化在概念上的不同，可以预防浅层改革引致的制度缺失。在国民经济成长意义上，去行政化涉及国企改革、高等教育改革、医疗单位改革、科研部门改革等。如果把这些领域的去行政化简单理解为去行政级别的官本位祛除、去拨款化的财政甩包袱，则可能解决了表象问题，留下公共品缺位的损失。我国医保和社保早年仓促转型时，谁能想到今日99%的电台电视台播放养生节目，不少医生收红包，张悟本快速成名等扭曲现象，是保障制度转型后替代公共品缺失带来的？

　　在国家宏观治理上，不理解去行政化和去政府化差别就出台方案，很可能带来更大伤害。如果把去行政化等同于去政府化，我国目前很多不完善但尚能大体运转的国家治理过程，在没有替代和补偿机制跟上的条件下，将带来制度缺位、寻租混乱，导致人们对国家治理失望，进而形成政府和民间的全面对立。国家存亡受到威胁。

　　去行政化不是去政府化，而是政府职能的合理化和高效化。行政是政府实体的职能行为，政府是职能行为的实施主体。行政和政府是一个社会供给公共品的必要环节。去行政化最好就是避免政府不分类别地提供公共品，而社团和市场实体不分类别地从政府手中接过公共品。但实际情况是，后者接过之后仅提供能盈利的公共品服务，致使公益性公共品服务及平台缺失。比如，当两级政府借去行政化退出事业单位和某种制度后，在没有生产公共品的第四方组织——社团法人——广泛存在的条件下，势必会把所有的公共品让渡给市场实体来提供。当市场实体在提供这类服务的成本不经济时，政府退出了，寻租强化了，公共品供给减少了，势必造成帕累托改退，即改革成为后续改革的对象。

　　以京津冀一体化为例。长期以来，尤其是改革开放以来，我国城市间的竞争变成政治经济学授权的竞争。深圳等大城市的成功是这样，各级各类开发区的发展亦是如此。我们忽略了城市本质上是一个经济单元，城市间的竞争首先应该是产业体系成长要素配置效益的竞争。在政治经济学授权竞争激励下，城市的成功几乎要靠和中央财政分蛋糕，和国家职能部门争资源配置权力的竞争，当年京津冀兄弟般的协作变成历史，零和博弈发展成为常态。

　　表面上政府为这些城市提供了超资源配置条件，实际上，当政治经济学资源授权过度的时候，城市间商业资源和自然资源的配置一定是均衡点以下的。行政管理的疆界从来就不是经济资源配置的自然边界。在京津冀一体化发展中，来自横向配置资源的中间体组织太少了，公共品供给严重不足。去行政化，就是要公共品资源供给的合理化和高效化。不能认为去了行政化，公共品供给自然而然地就会走向坦途。

(原载于2014年5月16日《环球时报》）