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提高防范化解重大风险的能力是推动经济高质量发展的必然要求。党的十九大报告强调，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。防范化解重大风险，地方财政是重点。近年来，随着供给侧结构性改革的稳步推进，地方财政经济运行出现诸多积极变化，新动能作用显现，但风险也在日趋复杂化。分析风险的深层次原因，主要来自于体制变迁中的两个没变，即改革有进展，但“风险大锅饭”没变，“小马拉大车”没变。在此背景下，要从整体上认识风险的复杂性，准确把握财政风险、金融风险和经济风险三者关系，提升化解风险的综合能力。
风险复杂化 财政经济运行出现新特征
随着供给侧结构性改革的稳步推进，地方财政经济运行出现诸多积极变化，新动能作用显现。东部地区经济呈现高质量增长；西部地区GDP增速较高；东北地区指标也已呈回暖态势。在看到亮点的同时，我们也发现，地方财政经济运行中的风险在快速变型，且日趋复杂化。从横向区域维度来看，一些指标在地区之间表面上趋同，但实际发展质量差距较大，经济区域分化出现新特征。从纵向时间维度来看，一些财政经济发展指标看似在变好，实质是风险隐藏或者变型，财政能力背后隐藏着风险。
其一，一二三产业比例趋同，但区域发展质量差距拉大的风险上升。根据调查问卷数据，2015年至2017年，县级样本的一二三产业结构比例趋同。东、中、西和东北地区第一产业均呈下降趋势，第二产业基本持平，第三产业均呈上升趋势，且均接近于全国平均水平44%。
在一二三产业趋同的背后，各区域实际发展质量却差距较大。东部地区因较早进行产业升级、科技创新，以及在教育、研发等领域的持续高投入，其第三产业保持高增长，成为其经济的主要支撑。中部和西部地区二产和三产基本保持稳定，在一定程度上反映了供给侧结构性改革的成效。东北地区产业结构呈现“被动优化”，在经济不景气背景下一产和二产出现不同程度的萎缩，导致三产比例上升。
其二，经济保持中高速增长，但区域新旧动能转换断档风险犹存。从问卷调查县级样本数据看，2015年至2017年，全国样本县GDP增速均属中高速增长，但区域分化明显，东北地区增长乏力尤显突出。东部地区新旧动能转换速度加快，这得益于高技术更迭快、业态多元、产业融合发展，创新在技术、产品、市场、商业模式等各个层面全面体现。西部地区GDP增速最高，新旧动能转换呈点状突破。如贵州的“大数据”发展战略“异军突起”。东北地区GDP增速最低，全社会固定资产投资增速更是两年均为负值，但较以往有所改善。从速度看，形势不错，但从新旧动能转换看，不容乐观，转换断档的风险依然存在。
其三，实体经济盈利水平改善，但经济风险在以变形的方式扩散。从县级问卷样本数据看，全国工业企业经营情况整体向好，工业企业利润率指标2017年虽较2016年略降，但比2015年有所增长。而从规上企业亏损面指标看，2015年至2017年，全国呈现逐年上升趋势，东北地区在工业企业亏损面更大。这表明，经济风险实际上在以一种变形的方式扩散。
其四，地方财政自给率略有下降，财政能力区域不均衡风险扩大。从样本省份情况看，2015年至2017年财政自给率略有下降，平均在50%左右。但分区域来看，差异巨大，2015年至2017年，东部地区财政自给率远高于西部地区，财政能力区域不均衡的风险在扩大。
其五，财政收入保持中高速增长，但收入质量风险不容忽视。据财政部统计数据，2017年，全国一般公共预算收入增速为7.4%，呈现中高速增长态势。但部分地区情况堪忧，收入质量不够稳定。这与经济增速下滑有一定关系。从问卷样本数据来看，税收收入占比（税收收入与一般公共预算收入的比例）2016年比2015年下降，省级样本从77.6%下降到75.7%，市级样本从60.12%下降到51.67%，县级样本从69.5%下降到69.1%。从财政部公布的数据来看，税收收入占比下降的这种情况在2017年略有改善，但其隐含的风险不容忽视。
其六，支出刚性越来越大，财政“托底”风险随之加大。随着经济增速和财政收入增速的放缓，财政收支缺口增大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势，加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾较大，尤其是县级财政压力较大，财政运行风险上升。
其七，银行不良贷款规模扩大，金融风险隐患不可小觑。从省级样本数据来看，2015年至2017年，全国商业银行不良贷款余额有所扩大。整体来看，不良率并未显著上升，但杠杆率高企，金融风险仍是重大隐患。
深层次原因 体制变迁中的两个“没变”
出现上述问题的深层次原因，来自于体制变迁中的两个没变。即改革有进展，但“风险大锅饭”没变，“小马拉大车”没变。因此，出现了改革进展与现有风险的复杂性和隐蔽性难以适应的情况。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。
原因一：“风险大锅饭”没变。
经过多年财政改革，我国财政规模在不断扩大，但财政能力受整体制度的约束难以增强。究其原因，主要在于改革建成了激励机制，而构建风险约束（分担）机制还只是刚刚破题。即“利益大锅饭”已被打破，而“风险大锅饭”依然如故。这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。这突出表现在四个方面。
一是在政府与国企的关系中，对国企总是“激励+激励”，政府总是最后承担其风险；二是在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种“准财政”活动，其风险往往最后全部转移到政府财政部门；三是在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的“或有负债”，上级政府很难“见死不救”，层层传递，最后中央兜底；四是在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种“建设”，只享受由此带来的各种好处，而风险却总是“金蝉脱壳”推给下一届政府。虽然建立了债务的终身问责制，但约束性还不够强。打破“风险大锅饭”应是当前整个改革的重要内容。
原因二：“小马拉大车”没变。
“小马拉大车”，一是地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配，导致“财力小马”拉“支出大车”；二是基层政府财政能力与事权不匹配，导致“能力小马”拉“办事大车”。造成这两种情况的主要原因是事权与支出责任改革滞后。目前地方财政支出占全国财政支出的比重高达85%，这在世界上是绝无仅有的，这表明国家的大量事权主要是靠地方尤其是基层政府来履行的，超越了地方政府能力，其治理失灵的风险隐患较大。
“上面点菜、下面买单”和基层政府“小马拉大车”情况普遍。如义务教育、社会保障、三农问题、生态环境等新增事权的制度设计，大都采取自上而下的形式，并以“上级决策、下级执行”方式来实施，把事权层层下移，导致地方政府尤其是基层政府有心无力。其结果至少导致了以下两方面的问题。一是财政事权过度下沉，既超出了地方的办事能力，也超出了地方的财政能力，治理失灵风险加大。二是越到基层政府，其可支配财力越小，支出责任越大。财产性收入成为地方政府的重要收入来源，基层财政的脆弱性越来越大，难以持续。
把握整体性 提升化解风险综合能力
财政风险、金融风险和经济风险等各个领域的风险，是相互转化和相互穿透的。我们不能从各个领域孤立起来看风险变化，也不能各自为政地防范化解风险，必须从整体上把握，从改革和政策入手，打通各种风险治理之间的壁垒和屏障，提升化解公共风险的综合能力。
第一，加快要素市场化改革，促进金融“血液”有效循环。要素的市场化是保证市场在资源配置中发挥决定性作用的关键。在要素改革中，利率市场化改革是关键。在现代经济中，资金或金融是经济的血液，利率没有实现市场化，就等于血液不畅通，经济也就会产生重大风险。金融体制改革的一个重要方面是监管体制的改革，要着眼于整体防风险，改革监管体制、优化监管方式，提高风险监管能力。此外，完善信贷政策也是题中应有之义。
第二，推动政府治理改革，警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。要注意区分个体风险向公共风险转化的条件。政府要防的是公共风险，而非个体风险。不可眉毛胡子一把抓，不分层次。一方面，在防范重大风险过程中，要警惕政府自身制造风险；另一方面，要防范宏观经济政策实施过程中的“合成谬误”。
第三，优化宏观政策目标，打造供给侧结构性改革的“升级版”。供给侧结构性改革取得了一定成效，但也凸显出一些问题，主要表现在“三去一降一补”五项任务往往单独分项处理，产业之间、区域之间、部门之间协调不够，各项任务的目标不一致，同时过度依赖政府行政手段推进。因此，在追求经济高质量发展的阶段，应讲求整体观，围绕要素市场化改革推出供给侧结构性改革“升级版”，通过劳动、资本、土地等传统要素的激活，以及创新、科技等新要素的注入，提升经济社会消化成本的能力，推动经济转型升级。
第四，综合权衡各类风险，严守公共风险底线。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要求经济、社会、文化、生态等各领域统筹、协调、全面发展，社会风险也呈现多领域互相作用、更加复杂的特征。这种情况下，应把防范重大风险摆在首位，通过对短期的调控政策和对中长期规划的落实，来稳定预期和引导预期，注入确定性来减少各类不确定性及其带来的公共风险，从而体现全局性、长远性和整体性。需要注意的是，应当看到财政在风险综合防治中的枢纽地位，不可能离开财政去防范化解其他领域的风险。从整体来分析，降低当前面临的经济社会风险，往往是以财政风险可控为条件的。但同时也应防止财政风险外溢叠加到公共风险之上。
总之，面对不确定性的现实世界，我们需要有不确定性决策思维和常态化风险意识，才可能达到预想的目标，获得我们想要的确定性，规避我们不想要的风险。因此，公共风险治理不是简单地等同于个体风险的最小化，不是简单地把个体风险割裂开来进行治理，而是要在综合权衡的基础上，深入把握财政防控风险中的枢纽地位，充分发挥财政对金融风险和经济风险等风险的调节作用，使得公共风险总体上得到有效控制。
（中国财政科学研究院“2017年地方财政经济运行”调研组 执笔：刘尚希 傅志华 程 瑜）
经济日报2018年04月12日