李雪松等：坚定信心谋发展开新局

    2022年，在世界格局加速演变、乌克兰危机升级、全球通胀高企等复杂多变的外部环境下，面对国内疫情反复和三重压力挑战，中国经济迎难而进，产业链供应链总体稳固，科技创新成果丰硕，改革开放全面深化，保持了经济社会大局稳定。2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，是实施“十四五”规划承前启后的关键一年，宏观政策需继续保持足够的逆周期调节力度，预计经济增速将会向潜在增速回归，经济运行整体好转。
    经济稳中向好显示活力和信心
    当前，我国经济社会发展仍处于外生冲击下的恢复阶段，经济环境整体向好，推动经济稳步回升。
    一是经济实现恢复性增长。目前，工业生产活动总体呈现恢复态势，高技术产业恢复快于传统制造业，新能源汽车、电气机械和器材制造等成为制造业恢复的重要支撑，2022年新能源汽车产量比上年增长97.5%，电气机械和器材制造业增长11.9%，远高于其他工业产品和传统制造业增速。同时，固定资产投资增速较为平稳，基础设施和制造业投资增速相对较高，高技术产业投资增长较快，2022年同比增长18.9%。其中医疗仪器设备及仪器仪表制造业、电子及通信设备制造业、科技成果转化服务业、研发设计服务业投资同比分别增长27.6%、27.2%、26.4%、19.8%，为经济恢复发挥了稳定器作用。
    二是创新综合实力稳步增强。一方面，创新驱动经济高质量发展的能力不断提升，高技术产业对经济增长的贡献持续增大，大数据、人工智能等新兴技术带动新产品、新业态快速发展，2022年移动通信基站设备、工业控制计算机及系统产量同比分别增长16.3%、15.0%。另一方面，科技创新体系不断优化，企业作为创新主体的地位明显增强，国家实验室体系进一步完善，科技人才评价改革试点工作有序推开，全球创新指数排名稳步上升至第11位。
    三是改革开放持续推进。随着要素市场化配置综合改革试点逐步展开，行政许可事项清单管理全面实行，我国财税金融体制改革扎实推进，4万亿元财政直达资金加速落地支出，社会主义市场经济改革持续深化，截至2022年12月15日，全国税务系统合计办理的新增减税降费及退税缓税缓费超过4万亿元，已退到纳税人账户的增值税留抵退税款达到2.4万亿元。随着新版外资准入负面清单深入实施，银行间和交易所债券市场对外开放同步推进，西部陆海新通道多条铁路建成通车，自贸区、海南自由贸易港建设扎实推进，我国对外开放水平不断提升，截至2022年11月，我国实际使用外资1.16万亿元，同比增长9.9%，对外非金融类直接投资6878.6亿元，同比增长7.4%。
    四是物价水平总体稳定。面对疫情、气象灾害、国际市场波动等市场干扰因素，我国保供稳价系列举措有效实施，确保了粮油等重要民生商品货足价稳，物价总体保持低位温和运行，各月CPI同比增幅均在3%以下，全年上涨2%。随着价格监测预警机制不断完善，我国大宗商品储备调节能力进一步增强。煤电价格形成机制改革持续推进，煤炭、电力等能源供应总体平稳有序，2022年我国发电量同比增长2.2%，居民水电燃料价格上涨2.9%，略高于CPI总体水平。目前核心CPI处于较低水平，PPI快速下行，前期高企的剪刀差收窄并出现逆转，工业领域结构性通胀压力有所缓解。
    展望2023年，一方面，全球经济增速将显著低于2022年，给我国外贸出口带来较大压力，前期疫情导致的疤痕效应也将影响经济增速；另一方面，我国因时因势不断优化完善疫情防控措施，恢复和扩大消费将被摆在优先位置，国内消费场景将逐渐恢复，服务消费和接触性消费有望得到显著提振；我国将继续坚定不移深化改革扩大开放，优化营商环境，大力提振市场主体信心，更大力度吸引和利用外资，稳定和提升民营企业投资信心。此外，考虑到2022年GDP增速较低所产生的基数效应也将有助于推高2023年经济增长率，预计我国经济增速将会向潜在增速回归，呈现明显复苏态势，经济运行整体好转。
    宏观政策保持逆周期调节力度
    当前形势下，促进经济增速向潜在增速回归、保持量的合理增长，是2023年推动经济运行整体好转的基础。
    首先，从潜在增长水平来看，一方面，要素和产能资源能够支撑我国实现较高的经济增速；另一方面，只有接近或达到相应增速，要素和产能资源才能得到充分利用，已持续一段时期的就业压力才能得到有效缓解。其次，从国内外发展环境来看，一方面，2023年全球经济增速将明显转弱，给我国外贸出口带来较大压力；另一方面，由于疫情防控措施优化，国内消费将得到显著提振。再次，作为发展中国家，我国继续保持适宜的经济增速，有利于不断提高人民生活水平和综合国力，如期实现“十四五”规划和2035年远景目标。
    基于对内外部环境和经济基本走势的全面分析，综合短期宏观调控和中长期持续健康发展需要，2023年宏观政策仍应保持足够的逆周期调节力度，促进经济恢复更加稳固、更加充分。
    积极的财政政策要加力提效，有效对冲私人部门需求不足缺口。实际产出持续低于潜在产出水平的状态已经延续一段时期，2023年财政政策宏观调控应着力对冲私人部门有效需求不足，促进产出缺口收敛。首先，保持适度的赤字规模，有利于强化积极财政政策的预期引导作用，同时收窄目标赤字率与实际赤字率之间的差值，有利于稳定国债和地方债发行节奏。其次，优化政策工具选项。在减税降费退税政策取得积极成效、边际增效减弱的情况下，及时优化针对居民主体尤其是低收入人群和失业者的财税政策工具，强化财税政策稳就业、促消费的功能，通过专项财政贴息支持市场主体更新改造设备，增强发展后劲。再次，提高专项债对基础设施建设需求的适配度。兼顾直接经济价值和间接社会价值，将正外部性纳入综合收益考虑，为市政道路、地下管网等低现金流回报或无现金流回报的市政类基建项目设计适宜的投融资机制。
    稳健的货币政策要精准有力，为实体经济营造平稳货币金融环境。货币政策应注重发挥好总量和结构双重功能，兼顾好短期与长期、内部均衡与外部均衡，降低实体经济融资成本和债务负担，防范化解金融风险。一是保持实体经济信贷总量平稳增长。在私人部门信贷需求低迷情况下，要双管齐下，防止出现流动性陷阱和信贷收缩的不利局面。大力提振市场信心，为企业和居民等私人主体融资创造便利、减轻负担，同时适度增加公共部门信贷创造，弥补私人部门融资缺口。二是重点围绕促转型和补短板两个方向创新结构性货币政策工具。通过再贷款、再贴现等结构性工具，一方面加大货币政策对绿色低碳转型、技术创新与产业转型升级、新兴基础设施建设等领域的支持力度；另一方面为小微企业、三农、公共服务等短板领域提供成本适宜的普惠金融服务。三是引导实体经济融资成本和债务负担合理降低。经济增速和资本回报率是影响均衡利率水平的重要因素，政策利率应以自然利率为锚动态调整，引导市场利率向合理方向变动。四是在美元高利率特殊外部环境下加强货币政策应对，防范外部经济金融风险溢出，增强人民币汇率双向波动弹性，加强跨境资金流动宏观审慎管理。
    加强各类政策之间的协调配合。货币政策应为积极财政政策提供支持，通过引导相关利率下行降低政府增量融资成本和存量债务负担，防止流动性冲击和债务负担推升地方政府财政风险。加强基础设施领域财政金融配合，在前期试点基础上，有序增加基础设施投资基金额度，逐步扩大基础设施REITs试点范围，盘活地方政府存量基础设施资产，带动增量项目建设，形成基础设施投融资存量与增量之间良性循环。统筹财政、货币政策与产业、科技政策，加大财政税收和货币金融政策对产业升级和科技创新的支持力度，促进“科技—产业—财税金融”良性循环，形成推动高质量发展的合力。加强财政政策、货币政策、宏观审慎政策三者协同，强化金融稳定保障体系，及时处置化解房地产、中小银行等重点领域风险，防止风险跨地域跨市场蔓延。
    薄弱环节仍需巩固加强
    随着国务院33项稳经济措施和19项接续政策出台实施，我国经济在波动中回稳向好，但基础尚不牢固，在经济有望加快恢复的同时，也面临多重风险挑战。
    私人部门消费投资疲弱，内需不足制约经济增长。回顾2022年全年社会消费品零售总额同比增幅，一、三季度正增长，二、四季度负增长。扣除价格因素，全年居民人均消费支出实际下降0.2%。居民消费支出中粮油、食品、药品等必需品支出增幅较高，结合金融机构存款余额同比增速高企，说明居民有效消费需求，特别是改善型消费收缩、预防性储蓄上升。就投资而言，受市场主体预期不稳的影响，民间投资持续偏弱，房地产投资降幅进一步扩大。此外，制造业和非制造业PMI分项中，新订单与在手订单持续处于临界值以下，市场有效需求不足。
    劳动力市场修复迟缓，就业扩容提质仍需加力。2022年城镇新增就业1206万人，但16岁至24岁人口城镇调查失业率仍处于高位，对就业市场形成较大压力。就用工主体而言，市场不活跃直接制约了劳动力需求扩大，工资支付刚性促使正规企业更倾向于通过自动化、智能化手段适应阶段性扩产需要，挤压了非技能劳动力潜在岗位。就重点群体而言，大学生青睐的主要行业领域就业岗位创造速度下降，已外出农民工劳动饱和程度整体不高，失业人员再就业难度仍然较大。
    全球产业链供应链持续调整，薄弱环节亟需巩固加强。全球产业链供应链加速分化重构，带来一系列新挑战。一是全球产业链发展逻辑正由效率优先转向效率与安全兼顾，产业链分工格局加速从全球化向区域化演变，我国产业链面临的分流压力有所加大。二是全球产业链供应链格局面临挑战，个别发达国家试图通过多边出口管制、立法设置障碍等手段干扰产业链供应链正常运行，我国产业链上下游利润分化现象有待改善，一些短板亟待补齐。
    房地产尚未走出深度调整期，地方财政收支压力加大。房地产整体表现仍然低迷，供需双弱局面尚未得到根本改善，对宏观经济大盘造成拖累。从供给端看，房企流动性风险和信用风险仍然较大，购地意愿不足，新开工面积持续萎缩；从需求端看，居民对房价走势和房企经营稳健性预期不稳，潜在购房者观望情绪浓重。主动减缓退税叠加防疫支出增加，导致地方政府尤其是基层政府财政收支平衡压力加大。加之房地产市场低迷对地方政府房地产相关税收收入和土地出让金收入形成双重打击，房地产—土地出让—基建投资循环明显收缩。一些区县财政出现资金腾挪困难，需防范隐性债务风险。
    更好统筹质的提升和量的增长
    进入新发展阶段，统筹经济质的有效提升和量的合理增长变得更为重要。2023年，为加快构建新发展格局，着力推动经济高质量发展，要围绕提信心、扩内需，稳就业、提收入，充分激发市场主体活力；围绕深化改革、扩大开放、创新驱动、绿色转型等中长期发展战略领域持续发力，推动经济运行整体好转。
    提振市场主体信心，着力扩大民间投资和居民消费。一是优化民营企业发展环境，依法保护企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。二是进一步发挥减税降费和普惠型信贷措施对中小微企业的扶持作用，严格规范政府非税收入，提升政府专项债支出效率，增强政府投资对民间投资的带动作用，有效激发投资对优化供给结构的关键作用。三是充分发挥宏观政策对稳定资产价格的重要作用，关注企业资产负债表健康程度，防范房地产行业超预期下行和金融资产价格快速下跌对企业产生负向冲击，避免企业资产负债表受损导致信贷萎缩，拖累经济增长。四是加大力度保障就业岗位，构建居民对未来收入水平的稳定预期，
        
    从而缓解预防性储蓄动机挤压消费支出；保障餐饮、旅游等线下消费行业经营活动的可持续性，更大限度释放居民消费需求，稳固内需对经济恢复的积极作用。
    完善科技创新体系，提升国家创新体系效能。当前我国科技、产业、金融良性循环尚不够通畅，需进一步加快改革步伐。一是强化企业创新主体地位。加大政府资金对企业基础研究的支持作用，鼓励大中小企业融通创新，完善以企业科技需求为导向的产学研协同创新体系，提升企业在国家重大研发项目中的参与度。二是建立多元化科技创新投入体系，将政府、企业、社会多方资金有机结合。加大银行体系对科技信贷产品的支持力度，向满足条件的金融机构、风险资本开放重点科创领域的融资信息，围绕关键核心技术和重大原创技术完善金融支撑体系。三是拓展国际创新网络边界，深度融入全球创新网络。充分利用高水平对外开放中的重大战略机遇，鼓励企业走出去，围绕产业链布局创新链和人才链，加强与国际研发机构合作。四是进一步完善高校和科研院所的多元化人才分类考核评价制度，强化同行评议与监督机制，引导科研人员重视成果质量，减少科研项目追热点和短期化行为。
    增强产业链供应链韧性，提高现代化水平和国际竞争力。一是强化产业需求导向，统筹推进补短板与锻长板。聚焦重点领域和核心零部件，靶向攻关一批“卡脖子”关键技术，加快推进产业链关键产品国产化替代。激发实体经济发展活力，注重发挥产业链龙头作用，引导和推动产业链上中下游、大中小企业深度合作与协同创新。二是强化制度供给，提高政策精准性与落地性。进一步推动新能源汽车等战略性新兴产业做大做强，加快推进产业基础高级化和产业体系现代化，增强高铁、船舶、航天等领域全产业链竞争力。三是强化粮食能源安全底线思维，加快国家粮食安全产业带建设。有序推进粮食安全保障法制定工作，同时夯实煤炭保供基础，强化能源自主供给能力。四是强化重点产业国际合作。提升重要资源跨境配置能力，支持国内企业深度融入全球生产网络，推动构筑互利共赢的全球产业链供应链体系，同时推进重要产业链供应链风险预警监测体系建设，增强防范化解风险的能力和水平。
    构建长效机制，促进房地产市场健康平稳发展。尽管“保交楼”政策已逐步显效，但由于短期因素与长期因素碰头、供需失衡与金融因素叠加，房地产行业深度调整和风险释放仍可能延续。要有效化解房地产相关风险，按照风险种类和严重程度对房地产企业分类管理和处置。要以市场化手段稳房价、稳地价，稳定涉房信贷，既要防止土地拍卖频繁流标挫伤预期，也要防止部分热点城市因供地不足导致后期房价暴涨，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。要根据人口流动形势，合理调整各地区、各城市住房建设用地指标，实现“人地挂钩”，出台专项政策支持商业化住房租赁市场尤其是长租公寓发展，增加人口净流入城市的保障性租赁住房供给，稳妥实施房地产长效机制。
    加快重点领域改革攻坚步伐，深化对外开放应对外部挑战。一是推动要素市场化改革试点取得新成效，加快数据要素基础制度和全国统一大市场建设，促进高标准市场体系持续优化。二是实现货物贸易稳量提质，创新服务贸易发展机制，深入推进服务业综合改革试点；进一步压缩外资准入负面清单，更大力度吸引和利用外资；对接国际高标准经贸规则，提升各类要素跨境流动便利化水平。三是加强与德国、法国等发达国家在科技、产业、投资领域合作；深化“一带一路”合作，深入参与全球产业分工与合作；推动二十国集团等发挥国际宏观经济政策沟通与协调功能，共同维护全球产业链供应链稳定畅通与金融市场稳定，合力应对世界经济衰退风险。
    统筹发展与安全，做好重点领域风险防范化解工作。一方面，主动应对地方财政压力。加大对基层财政的转移支付力度，以底线思维坚持做好“保民生、保工资、保运转”。加快推进政府间纵向财税体制改革，增强地方尤其是基层政府财力，对冲土地出让收入下滑造成的缺口，防范隐性债务风险。完善非税收入的制度建设，防止非税收入干扰营商环境，挫伤市场主体预期。另一方面，防范化解重大金融风险。加快出台金融稳定法，为金融风险的预防和处置提供制度遵循。引导和支持金融机构补充资本金，优化中小银行布局，完善中小商业银行现代化公司治理，增强其抵御风险的能力。与此同时，坚持以我为主的宏观政策，有效应对外部环境变化和政策冲击，防范美欧国家和一些新兴市场经济体宏观政策在“抑通胀”与“防衰退”之间踩跷跷板可能引发的金融风险，做好应对新一轮国际金融危机的预案。
    （执笔：李雪松 冯 明 张慧慧 李双双 左鹏飞 孙博文）
    来源：经济日报 2023年1月29日