广东法定机构改革试点调查

    对事业单位进行法定机构改革，既可实现政事分开、管办分离，也可提升公共服务的品质
    作为推动政府职能转变、事业单位改革的重要尝试，广东省率先在广州、深圳等市开展了法定机构改革试点，并已取得了一些经验和成效。笔者赴广州、深圳，分别与广东省机构编制委员会办公室、深圳市机构编制委员会办公室、部分法定机构负责同志召开了座谈会，实地考察了深圳市前海管理局等法定机构试点单位，就广东省法定机构试点的整体情况、深圳市法定机构改革的具体做法和经验进行了深入的了解和探讨。
    法定机构的内涵与特点
    法定机构是指依据特定的法律、法规或规章设立，依法承担公共事务管理职能或公共服务职能，不列入行政机关序列，具有独立法人地位的公共机构。其基本功能在于明确政府的决策职能和执行职能，政府通过立法的方式成立机构，逐步将部分执行职能社会化。
    法定机构管理制度发源于20世纪中叶的英国。当时正值英国政府过多地干预社会经济生活，包办主要公共事务，对社会需求反应迟钝，运作效率较低，于是追求“小政府主义”的思潮开始抬头，政府部分职能社会化的构思产生，从而需要在政府行政系统之外重建一种管理架构，以承担政府转移的部分职能。在这种背景下，法定机构应运而生。由法定机构承担政府转移的部分职能，除了可提高效率外，政府也可以通过委任外界人士，吸纳外界意见，有利于法定机构自身的发展。另外，相关职能交由法定机构负责也为政府施政起着重要的缓冲作用。
    同属英美法系的新加坡、香港，借鉴英国的经验，对法定机构创造性地发扬光大。上世纪80年代以来，香港不断扩大以法定机构模式执行公共服务的范围，一些不便于政府体制内执行的任务和较商业化的服务均得到了较好的执行。
    法定机构有如下特点：第一，依专门法设立，职责法定。其法律制度的特点在于量身定做，充分体现管理运作上的自身特性。第二，相对独立，拥有更多自主权。法定机构本身不属于公务员体系，但具有“半官方”性质，根据政府要求和委托开展工作，又保持相对独立性，相对政府部门而言，拥有更多的人财物自主权。第三，治理结构一般由理事会、管理层组成，实行民主管理、社会监督。第四，人员身份多样。法定机构的组成人员身份多样，既有政府任命的公务员，也有政府雇员（没有公务员身份），还有自主聘用人员。第五，多渠道经费来源。法定机构的经费来源可以采取政府资助、政府购买或自筹资金等多种形式。
    广东试点的整体情况
    2007年开始，深圳市就在借鉴香港、新加坡法定机构经验的基础上开始推行法定机构的试点，2011年广东省机构编制委员会办公室在借鉴深圳先行试点的基础上出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。法定机构试点工作已写入广东省“十二五”规划纲要。法定机构作为一种管理运作模式和制度框架，其适用范围比较广泛，不仅适用于现有的事业单位、垄断性公共服务领域的企业（如地铁、机场、燃气、水务等），而且还适用于某种承担公共管理职能的行政机构以及某些参公管理机构。广东省选择承担公共事务管理职能或公共服务职能，且具有较大规模的部分省属事业单位，并从两个有地方立法权的城市——广州、深圳入手，开始首批试点。
    截至目前，广东省共有13家机构已进入法定机构试点行列。主要分为以下三类。
    一是已通过立法并正式揭牌运营的法定机构。共有3家，包括深圳市前海管理局、华南国际经济贸易仲裁委员会及南方科技大学。二是已经进入立法程序的法定机构。共有5家，包括广东省北江流域管理局、广东省代建项目管理局、深圳市规划国土发展研究中心、深圳市房地产评估发展中心及深圳市公证处。三是还在草拟管理办法的法定机构。共有5家，包括广东省航道局、深圳市仲裁委员会、深圳市住房公积金管理中心、深圳国家高技术产业创新中心及深圳市公立医院管理中心。
    从试点情况来看，深圳在法定机构试点上最早探索，效果也较为显著，珠海目前还没有试点。
    从职能上看，广东省法定机构总体分为两大类：第一类是具有公共事务管理职能的机构，第二类是提供公共服务以及提供专有技术服务为主的机构。这两类法定机构在治理结构、人员、薪酬、经费等方面都稍有不同。具有公共管理职能的法定机构，各方面制度设计偏向于行政机关；而提供公共服务及专有技术为主的法定机构，体制机制上更为灵活，更偏向于企业。
    广东省法定机构改革试点是在事业单位改革的基础上进行的，但与事业单位改革又有一定区别。法定机构通过制定特定的地方性法规或者政府规章的方式，实现机构的依法独立运作，它关涉体制问题，同时也涉及内部运行机制问题。而事业单位只是改革法人治理结构，涉及的仅是内部运行机制问题。广东的试点实际上是把法定机构作为机关法人、事业法人、企业法人和社团法人之外的新型法人主体进行设计。从试点情况看，新设立的法定机构集聚了上述四种法人的不同特点。在现行法律规定难以突破的情况下，目前法定机构是以事业法人进行登记，以使其获得独立法人资格，方便其对外沟通和交往，同时在其中引入法定机构的管理运作模式，创新内部的管理运作机制。

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