代际公平视域下农村土地流转过度集中的风险防范

    从代际公平的视域提出农村土地流转过度集中的风险防范措施，需要以保障后代农民生存权与发展权以及农业可持续发展为目标。农村土地流转过度集中的风险防范可以从“法律保障→权益代表→权益实现”的逻辑去思考，即后代农民权益的法律保障如何设计？谁能代表后代农民的土地利益？代表主体采用何种途径来行使权利？以此，才能更好地保障后代农民理应享有的土地权益，维护农村土地流转中的代际公平。
    一、构建“法律完善＋后代农地产权制度”的代际法律保障机制
    作为一种新的道德要求，就代际公平本身而言，要想实现其价值追求，有必要将代际公平的价值理念从纯粹的道德范畴向制度构建甚至法律保护的范畴转变。一方面，要以安全价值为前提。这里强调的是在土地流转过程中不能忽视农业产业安全、生态环境安全以及后代农民的生产安全等因素。另一方面，要以发展价值为目标。这里强调的是防范农村土地流转过度集中的风险，要把农村土地作为生产经营的要素和载体，实现以土地发展权与社区发展权为中心的土地增量利益的公平分享。农村土地流转集中需要在依法、有序、自由以及独立的前提下进行。为此，我们要从如下两个方面去努力：
    1.完善相关法律，加强后代农民土地权益的法律保护。法律是后代农民获得相关土地权利的重要保障，是后代农民土地权益合法化的前提条件。代际公平视角下，后代农民土地权益的法律保护可以从以下两个方面来分析：
    第一，完善农村土地相关法律，增加对后代农民土地权益保护的具体内容。在现有的法律框架下，有关农村土地方面的法律规定主要集中在《物权法》、《土地管理法》以及《土地承包经营法》等几部法律之中。其主要是对土地承包经营权流转方式、土地的用途与土地利用实施管制以及保障土地使用权法人稳定性和长期性等方面加以规定。但是，这些法律对于后代农民的土地权益都没有直接涉及，导致后代农民的土地权益得不到保障，一旦有损害其权益的情况发生，就存在无法可依的困境。
    第二，完善《农业法》中农民权益保护的内容，保护后代农民的土地权益。农村土地流转是一个权益格局重新调整分配的过程，土地过度集中导致农民土地权益流失，造成对后代农民土地权益的损害。在我国的法律体系中，对于农民权益的保护已经归纳到了《农业法》的范畴之内。但是，从现有的涉及农村土地方面的立法来看，还没有形成一个系统的保护后代农民权益的法律体系，更没有对后代农民的土地权益加以保护。所以，完善《农业法》中农民权益保护的相关规定，对后代农民土地权益加以保护具有非常重要的意义。完善《农业法》的相关内容，保护后代农民土地权益，可以从基本原则、权利主体、权利内容等方面来加以规定。
    2.实行后代人农地产权制度创新。农地产权制度是有关于以农地作为客体的财产权利的一系列规则与习惯。防止农村土地流转过度集中产生的风险，应当在坚持代际公平原则的前提下实行后代人农地产权制度的创新。新一轮的土地改革主要目标是建立一个城乡统一的建设用地市场，一定意义上就是实现建设用地的城乡一体化。通过农地制度改革，依法赋予农民土地权利，加强集体在农地市场上的主体地位，农村集体所有制经济以及合作经济将得到更进一步的发展。在一定时期内，这种产权的处分与收益属于当代农民，后代农民还无法充分地享有这种权益。这就要求在对农地产权进行分配的过程中，将后代农民作为一个权利主体，赋予其一定的农地产权，使其在某种程度上享有和当代农民相对平等的土地产权。政府在这个过程中应当起到一定的指导性作用，要对农民等相对弱势群体进行一定的倾斜性保护，并根据自己的行政职能来提供或者储备农民生产生活所需要的物质或提供必要的服务。在土地流转集中的过程中，实行后代人农地产权制度创新，可以使后代人成为明确的补偿主体，以在当代人与后代人之间实现利益的平衡。
        二、确立“农民协会＋农村社区”为主体的代际权益代表机制
    第一，建立以农民协会为主导的后代农民土地权益代表机制。在我国目前农民权益保护的形式下，保障农民协会的法律地位，是维护后代农民权益的组织化保证。农民协会无论其组织特点、地域范围，还是其成立宗旨，在保障农民权益方面都具有其他组织所不能比拟的优越性。另外，其成立与发展是一个长期的过程，并不会短时期内解散与消亡，尤其是对后代农民权益的保护具有长期性。面对土地流转过度集中而形成的损害后代农民土地权益、违反代际公平的状况，成立能够代表后代农民土地权益诉求的组织——农民协会，维护当代农民与后代农民之间的代际公平具有重要意义。
    第二，建立以农村社区为协调保障的后代农民土地权益代表机制。作为农村经济发展的产物，农村社区是在一定的区域范围内防止因行政力量过度干预产生权益损害行为而组织起来的社会共同体。农村社区的发展，是一个持续性、长久性的过程，它不仅能促进自身成员从生存权到发展权的转变，还能实现当代成员与后代成员之间从形式公平到实质公平的转化。在土地流转过度集中的过程中，农村社区作为后代农民土地权益的代表者有着很大的合理性。从功能上来看，农村社区承担着农民权益的保护功能。农村社区作为区域化的社会组织，能够成为农民与政府、企业以及其他组织之间沟通、合作以及对话的桥梁，能够平衡农民与其他主体之间的利益关系，具有农民权益的保护功能，并且这种功能不会因为农村社区成员的更新换代而改变。
    三、建立“农业代际补贴＋财政代际补偿＋农村社区公共产品供给”的后代人权益实现机制
    第一，实行农业代际补贴制度。农业补贴的参与主体具有多样性的特点，各主体扮演的角色、创造的利益各不相同。农民作为最基本的参与者，其生存权与发展权具有很大的弱质性。我国现阶段的农业补贴制度，不仅忽视了农业的弱质性及其基础地位，忽视了对农民生存权与发展权的保障，更没有将后代农民及其所应获得的权益纳入其补贴的对象及范畴之内面对其他主体对农民土地权益的不断吞噬，要维护后代农民的土地权益，实现代际公平，就有必要从制度着手，以代际正义为原则，实现新的制度安排。
    第二，推行财政代际补偿机制。有征收就会有补偿，关键的问题就是如何补偿，如何才能做到既能满足现代人的基本需求，又能满足后代人的基本权益。这既需要考虑补偿标准的问题，也需要考虑采用何种方式进行代际补偿。从补偿标准角度来看，虽然已有相关法律对征收补偿标准作了规定，但是这种标准是根据当地土地年产值进行计算的，只考虑土地的存量利益或者短期的增量利益，而且只将当代人所损失的价值进行补偿，并没有考虑后代人所损失的土地权益。所以，应当将后代人利益损失作为一个参照标准，结合代际公平原则对农村土地的价格进行核算，计算出后代人在代际公平原则下所应当享受到的补偿额，形成一种合理的土地流转代际补偿机制。从代际补偿的方式来看，建立后代财政补偿基金是一种较为有效的方式。
    第三，加强农村社区公共产品供给。农村社区对于后代农民权益的保障可以通过提供农村社区公共产品来实现。农村社区公共产品具有以下特点：一方面，具有长期性的特征。农村社区公共产品不是短时期的存在，而是长期存在于一定的社区范围之内，不仅当代农民可以使用，后代农民同样也可以使用，是持续于代际间的公共产品。另一方面，具有公共性特征。农村社区公共产品的公共性意味着其使用者不只是某单一个体，而是在社区范围内的所有农民共同享有；不仅是当代农民共同使用，而且社区范围内的后代农民同样具有使用该公共产品的权利。由此看来，农村社区公共产品的供给能够作为联系当代农民与后
    代农民的桥梁，是当代农民与后代农民权益配置公平的载体。
    作者单位：李长健，刘磊，华中农业大学文法学院
    摘自《上海财经大学学报》：哲学社会科学版（沪），2014.1
    原文约12900字