房产税制度改革中的税负公平性问题

    房产税税负的公平性问题应该区分为短期和长期两个视角。所谓长期中的公平性问题，指的是居民的房产税支出与居民生活福利改进之间的关系，以及上述关系在不同群体之间的分布情况。这一问题的形成过程较慢，至少要经过几轮财政周期和一定的基础设施建设周期，因此主要产生于已经建立了相对完善的房产税制度的国家和地区中。事实上，这一问题与房产税的地方税属性以及纳税期限有关。当前房产税税负的长期公平性问题并不是我们面临的主要问题。
    我们所面临的主要问题是扩大房产税税基在短期内可能快速引发家庭税负承受能力的公平性问题。由于房产税是从价计征的一种财产税，在一个房产税制度相对成熟的社会中，居民对于居住位置的选择已经综合考虑了其收入水平和将要承担的居住成本，因此居民的家庭收入和其房产税税负之间已经形成了较好的对应关系。而我国的现状是，城镇住房的格局决定于早期福利住房制度和其后住房制度改革的发展。福利住房制度时期，居民自行选择居住位置的能力较弱，且公房房产税由房管单位承担，更主要的是，居民家庭之间无论是收入还是居住成本差异都不大，因此基本不存在居民家庭收入与居住成本之间的合理匹配问题。20世纪80年代开始的城镇住房制度改革，适逢《房产税暂行条例》出台，使得城镇居民在选择住房时不需将房产税考虑进居住成本之内，家庭收入与居住成本的“不匹配”问题由此埋下隐患。此外，随着近年来城市的快速发展，城市中部分地区的住房价值大幅提升，而拥有这些升值住房家庭的收入却未必得到相同幅度的提高，由于房产税与住房价值成正比关系，因而可能进一步激化上述“不匹配”问题。这一“不匹配”问题就是房产税改革推行过程中所面临的短期公平性问题。
    在房产税这一视角下，居民家庭收入与居住成本之间的不匹配关系，等价于居民家庭收入与住房价值的不匹配关系。西方发达国家和地区的房产税制度设立较早（美国为1792年，英国为1851年，日本为1950年，俄罗斯为1991年），因此在这些国家中，居民家庭的收入水平和其所拥有住房的价值之间，已经经过了长期、充分的调整，实现了两者之间较好的匹配。当前我国城镇居民的家庭收入和其所拥有住房的价值之间，如果没有较好的匹配关系，那么一旦全面开征房产税，必然会引起强烈的税负承担能力公平性问题，甚至成为社会的不稳定因素。
    一、城镇居民家庭收入与住房价值的不匹配
    以下分两方面分别考察我国城镇居民的家庭收入和住房价值的对应关系：一方面是住房价值随家庭收入的变化关系，另一方面是家庭收入随住房价值的变化关系。
    1.住房价值随家庭收入的变化关系。为了全面而深入地考察这种对应关系，分别以经济区域、城市行政级别、地理区域和典型城市4种划分方式，逐层分析住房价值随家庭收入的变化情况。可以看出，住房价值随家庭收入变化的正比对应关系在所有区域普遍存在，且不受考察角度的影响。此外，在不同地区、不同城市中，住房价值之间存在着明显差异。具体而言，从经济区域上看，东部地区住房价值最高，中部地区和西部地区则低于全国平均水平；从城市行政级别划分上看，直辖市的住房价值最高，计划单列市次之，副省级省会与全国平均水平接近；从地理区域上看，华东、华南和华北地区的住房价值位居前三位，且高于全国平均水平；从典型城市的结果中可以看出，北京和上海的住房价值远远高于其他典型城市。
    2.家庭收入随住房价值的变化情况。采用相似分析方法，对不同地区、不同城市中家庭“收入随住房价值的变化情况”进行分析。在经济区域层面，东部、中部、西部地区家庭的收入随住房价值变化均呈现较好的正比关系。从城市行政级别角度看，无论是直辖市、计划单列市还是省会城市，家庭收入随住房价值的变化依然呈现较好的正比对应关系，但不同类型城市之间的家庭收入水平存在较大差异。在按地理区域维度考察时，情况则发生了变化。一部分地区（华东、华北、华南、东北）仍然表现出两者之间较好的对应关系，但在另一些地区中（华中、西北、西南）家庭收入与住房价值之间则并非单调的正比关系，而是存在一段“反比下降”的区间。当在典型城市的层面考察问题时，上述情况更加明显。在典型城市中，除了沈阳和西宁之外，其他城市中的家庭收入和住房价值之间均存在“反比下降”区间，其中北京和武汉出现在高价值住房中，上海和重庆出现在中等价值住房中，广州则出现在低价值住房中。
    3.不匹配问题导致的短期公平性问题。前面的分析可以得出两个结论。第一，不同地区、不同城市之间，住房价值与家庭收入的对应关系差异较大。比如直辖市及计划单列市的住房价值区间相似，但计划单列市的平均收入水平更高；再比如北京和上海的收入区间相近，但北京的住房价值更高。第二，同一地区、同一城市内部，住房价值与家庭收入之间可能存在不匹配关系。甚至可以说，在大部分城市中，两者之间的对应关系是不匹配的。对于第一个结论所指出的问题，由于房产税的税制制定权在地方政府，因此可以通过因地制宜地设定综合税率而得到有效解决。第二个结论所指出的问题则更加现实和重要，因为在一个地区或城市内部，居民对于房产税税负的差异可能更加敏感。正如前文所述，这一问题具有短期性，是拓宽税基过程中所必须面临的问题。而一旦经过一段时间的调整，使得城镇居民家庭收入与住房价值之间达到了较好的对应关系，这一短期问题将逐渐减弱，并转化为税收支出与福利享有之间的长期公平性问题。因此我们所关心的是，为什么我国城镇居民的家庭收入与住房价值之间存在上述不匹配关系？在房产税制度改革中应该如何确定税制设计的原则，从而确保改革得以平稳地进行，又不会阻碍今后的进一步改革？
    二、住房产权形式对房产税税负的影响
    目前国家统计局将我国城镇住房的产权形式分为7类，分别是商品房、经济适用房、租赁私房、租赁公房、房改房、原有私房和其他类住房。在所有产权形式中商品房的比重已接近30%，房改房和原有私房比例分别约为28%和25%，三者总计占全部住房存量的约83%，总的来看，我国城镇家庭自有自住住房的比例接近90%，租住住房的比例仅占约10%。
    在广义上，房价收入比即住房价格与家庭收入的比值，反映了家庭的住房支付能力，有时候也被用来表征住房价格的泡沫化程度。房价收入比同时包含了住房价值和家庭收入两方面因素，因此适合于分析住房产权对两者关系的影响。此外，如果在房价收入比的基础上乘以某一综合税率，就可得到房产税支出在住户家庭收入中的比重，实际上反映了家庭的相对税负。
    一个理想的情况是，在比例税条件下，若各类住房的房价收入比都比较相近，那么在单一税率的情况下即可以保证税负的公平性。而对于不同地区、不同城市的分析均可以发现，不同住房产权对应的房价收入比之间存在十分显著的差异，这就解释了住房价值与家庭收入之间的不匹配关系———不同产权形式住房的“市场化”程度不同，其住房价值与家庭收入的匹配关系也不会“均匀”。
    从房价收入比在住房产权上的分布特点来看，一个有意思的现象是，“完全市场化”的商品房和原有私房的房价收入比较高，“半市场化”的房改房和经济适用房的房价收入比较低。这一结果说明，在单一税率下，原有私房和商品房住户的相对税负更重。尽管同时受到住房价值和收入水平两方面因素的影响，但原有私房相对税负较重主要是因为其家庭收入水平偏低（从全国平均来看，原有私房住户的家庭收入水平仅达到当地平均收入水平的约85%），而商品房相对税负较重则主要由于其住房价值较高（从全国平均来看，商品房价值是当地住房价值平均水平的1.47倍）。房改房和经济适用房均属于具有特殊政策约束的住房，其住房价值受到限制，因此房价收入比较低。
    另一方面也可以看出，直辖市、计划单列市以及其他东部经济发达地区尽管房价收入比总体较高，但在不同产权类型的住房上分布相对平均，表现出更好的税负公平性基础。相反，在中西部欠发达地区，房价收入比在不同住房产权类型上的差异十分明显，意味着住房价值与家庭收入水平的匹配关系较差，在改革中可能会面临更加严重的短期税负公平性问题。
    此外，本轮改革不会对住房租赁市场产生过大的直接影响。一般来说，房产税应由房屋产权所有者缴纳，并根据租赁市场供需弹性的对比情况而部分转移到租金之中，且公共租赁房无论从保障属性上和产权性质上讲都不必征收房产税，因此单就租赁私房市场来说，其相对税负较低。
    三、保障房产税制度改革公平性的建议措施
    1.城市间的公平性。如果在同一税率水平下比较（假定综合税率为0.5%），北京市的相对税负远远高于其他城市，达到9.69%；东部经济发达城市的相对税负高于中西部城市，相差幅度大约为2%。在35个大中城市中，西安市的相对税负最低，约为2.61%，与最高的北京市相差约7%。然而，城市间的税负公平性问题可能并不如想象的那么严重。首先，不同城市的房产税税率不尽相同；其次，即使在劳动力完全充分流动的条件下，不同城市的房产税税负也不会趋于相同，这一点充分反映了人们对于城市间房产税税负差异的不敏感性。但是，这并不是说人们对于城市和地区之间的房产税差异将毫无察觉并无限容忍，而是应该与城市间的福利水平差异相一致。实际上，这正是房产税税负公平性在长期中需要解决的问题。
    2.城市内的公平性。相比之下，房产税改革的短期公平性问题主要体现在城市内部。在35个大中城市中，不同住房产权对应的房价收入比的最大值和最小值之间的差值，这里称其为城市的“房价收入比区间”。实际上，当地最高相对税负和最低相对税负之间所相差的数值，正好等于房产税税率乘以“房价收入比区间”。因此在单一税率条件下，“房价收入比区间”值越大，说明当地房产税的税负公平性越差。可以看出，部分城市的“房价收入比区间”非常大，比如兰州、昆明、南京、北京和宁波，该项指标均超过10。而更多的城市则具有相近的较小的“房价收入比区间”，大多在2到5之间。如果城市中“房价收入比区间”较大，就必须通过级差税率来调整不同家庭之间的相对税负，达到比例税或累进税的效果，在短期中确保房产税税负的公平性。
    3.短期向长期的过渡。级差综合税率可以解决房产税改革初期的税负公平性问题，即保证同一城市中家庭的房产税相对税负满足横向公平和纵向公平的要求。但必须明确的是，这一做法也可能成为未来房产税制度进一步改革的障碍。这是因为，级差综合税率是一种“保护性”措施，虽然有助于在短期内快速而有效地平抑房产税税负公平性问题，但它同时也消除了促使家庭收入与住房价值自觉匹配的激励。如果家庭收入与住房价值不能最终实现较好的匹配，那么房产税制度将不得不长期陷入“级差税率陷阱”，从而形成恶性循环。
    比较而言，在住房市场已实现良好匹配的情况下，单一税制具有很好的“自动稳定器”作用，同时其行政成本也相对较低，与房产税税制改革的目标相一致。随着改革的深入，在时机成熟时，应该逐渐以“与住户特征挂钩的减免措施”替换“与产权形式挂钩的级差税率”。这里的住户特征，主要包括家庭收入、职业特征、年龄和身体健康情况等。
    总之，在我国持续住房制度发展背景下形成的城镇居民的家庭收入与其住房价值之间的不匹配，导致在我国产税制度改革的过程中，必然会面临家庭相对税负的公平性问题。妥善解决这个问题，是我国房产税制度改革的关键。
    作者：刘洪玉，郭晓旸，姜沛言；单位：清华大学恒隆房地产研究中心
    摘自《清华大学学报》：哲学社会科学版（京），2012.6