对影子银行体系的监管改革要点

    一、弱化传统银行与影子银行之间的相互联系
        1.按照审慎原则实行并表监管。巴塞尔委员会正对现行的并表监管措施进行审议，以确定是否能充分覆盖所有的银行融资或仓储批发业务的风险，以及发起设立的各类非银行机构、表外机构能否按照会计核算原则或风险为本原则实行并表监管。首先，要求识别有哪些非银行机构是由传统银行支持的。这些支持包括：设立或管理非银行机构，为非银行机构提供流动性或信贷支持，能够通过协议管理非银行机构的资产，投资于非银行机构的证券等。其次，要确定这些已识别的非银行机构是否按照会计规则并表，或按照风险为本的原则实行并表管理。由于不同的会计准则会造成风险为本并表管理的差异，并表监管只能作为应对影子银行风险暴露的方法之一，因而相应给予适当的风险权重是必要的。
    2.限制传统银行对影子银行机构风险暴露的规模。巴塞尔委员会正在修订的对大额风险暴露的监管规则，将包括影子银行机构在内的各类风险暴露及未覆盖的集团内或第三方的影子银行风险暴露，均纳入了集中度风险的监测和管理框架。据此，对传统银行与影子银行间的交易，将建立全球一致的大额风险暴露要求，以防止跨境监管套利。可以采取的政策措施包括：传统银行对单个影子银行的风险暴露实行更为严格的限制、对影子银行的所有风险暴露实行限制等。该规则要求关注以下4个因素：一是集团内规则。集团内的影子银行常常不会受制于与母公司和其他子公司相同的风险评估、计量和控制以及信息披露的要求；二是关联性和透明度。影子银行的风险常与潜在资产池相关联，大额风险暴露机制应关注关联性中所隐藏的信息不透明问题；三是短期风险暴露。大额风险暴露机制应覆盖短期交易或由高质量的担保或主权担保所支持和监管的交易而产生的风险；四是隐性支持。银行或监管当局若能够识别隐性支持，原则上应将其纳入大额风险暴露监管框架。
    3.提高对影子银行风险暴露的资本要求。一是提高银行对各类基金投资的资本要求，目的是建立更具结构化和风险敏感性的新框架，并适用于所有类型的基金；若银行不能充分了解所投资基金资产组合，应采用保守方法，对所有基金或影子银行的投资适用1250%的风险权重。二是提高对短期流动性便利的信用转换系数（CCFs）。2009年发布的巴塞尔2.5将证券化框架内的短期合格流动性便利的信用转换系数由20%提高至50%，使之与长期流动性便利一致。考虑到相互关联性和系统性风险，以及可能存在的激励因素促使交易对手信贷状况恶化等情况，提出了4个可能的政策方案：一是对短期流动性便利保留20%的信用转换系数；二是将银行为未受监管和未纳入并表管理的金融机构（如对冲基金、货币市场共同基金和管道公司）提供的短期流动性便利的信用转换系数由20%提高至50%；三是将银行为未受监管的金融机构提供的短期流动性便利的信用转换系数由20%提高至50%；四是将银行提供给所有金融机构的短期流动性便利的信用转换系数由20%提高至50%。
    4.加强对声誉风险和隐性支持的监管。隐性支持主要与发行资产支持商业票据管道公司和证券化机构相关。本轮危机过程中，商业银行对表外机构提供的隐性支持显性化，使得银行资产负债表规模急剧放大，扩大了银行资本和流动性压力。巴塞尔委员会的调研结果表明，成员国对声誉风险和隐性支持的监管措施差别很大，其中只有少部分成员国对隐性支持采取了监管措施，但如何识别隐性支持是最大的挑战。对此，部分国家和地区依靠持续监测商业行为、市场信息、现场检查来识别隐性支持，并要求银行建立公司治理、管理和监测的框架和政策，或强制要求银行进行信息披露。还有部分国家禁止银行为影子银行提供隐性支持，并要求按照会计和审慎监管的原则进行并表管理。巴塞尔委员会将制定清晰的指引以评估隐性支持和相关资本要求的充足性，以对银行的声誉风险或隐性支持风险实施有效监管，提高银行的风险管理水平。
    二、加强对货币市场基金（MMF）的监管
    国际证监会组织建议从三个方面加强对货币市场基金的监管：一是将其估值由固定净资产价值（NAV）改为可变净资产价值。这就是说，不允许货币市场基金持有的证券使用摊余成本法估值，而由固定净值转为可变净值。由于美国对投资可变净值货币市场基金存在很多限制，在会计和税收等方面也存在一些障碍，因此，可考虑引入其他结构性替代措施，以维持固定净值。例如：建立净资产储备（NAVbuffer），将一部分未分配利润作为储备资本，以吸收损失；对货币市场基金实施与银行类似的监管，将固定净值的货币市场基金视同特殊目的银行，在获得政府担保和央行最后贷款人支持的同时，接受资本等方面的监管；加强对固定净值货币市场基金的保护。如，只允许持有政府债券的货币市场基金成为固定净值货币市场基金。二是强化货币市场基金的估值和定价机制。推行使用盯市方法对货币市场基金持有证券进行估值；同时，根据期限、风险敏感度及信用状况的不同，对使用摊余成本法估值的投资工具进行限制，并限定投资组合中每个资产摊余成本与市场价值之间的最大偏离程度。三是增强货币市场基金应对赎回压力的能力。为此，可提高投资组合的流动性，要求货币市场基金持有一定比例的流动性资产，并限制非流动资产的数量；也可对投资者赎回设定限制条件，如允许货币市场基金设置门槛限制，即所有投资者在特定赎回期所提出的赎回数量如超过货币市场基金净值的一定比例，则投资者的赎回数量须按比例减少，以保持将赎回数量控制在货币市场基金净值的一定比例之内。
    三、改进对其他影子银行实体的监管
    除货币市场基金以外，还有其他金融机构也参与到总期限或流动性转换及杠杆率积累过程中。这些机构包括：信贷投资基金、对冲基金、交易所交易基金、私募股权基金、证券经纪商和交易商、证券化机构、信用保险公司和财务担保保险公司、信托公司和财务公司等九大类。
    在不同国家和地区，这些金融机构的发展阶段、商业模式、风险特征以及受金融监管的程度差异很大，并且具有不断创新和动态变化的特征。如，证券化市场在危机之前增长迅速，并作为影子银行活动的主要融资工具之一，而在危机之后市场规模迅速萎缩；交易所交易基金通过金融创新，不断提供新类型的资产（包括信贷产品），尽管目前其规模尚小，却发展迅速，并很可能参与期限或流动性转换过程，累积杠杆率。另外，在不同国家，名称相同的机构实际上可能承担不同的经济功能。比如信托公司，美国信托公司主要与传统银行一起提供托管或保管服务和管理信托资产，中国的信托公司则主要为高端客户提供财富管理服务；而在其他国家或地区，信托公司则更像传统的吸收存款机构。
    总体上看，很难对上述其他影子银行机构提出一个统一的监管政策，因此，实际监管中应根据其不同的经济功能实行差异化的监管；而且这种差异化不能仅从不同机构的法律名称或法定形式上进行区分，而应以其业务活动为基础，按其实际履行的经济功能来加以界定。英国金融服务局主席特纳认为，监管措施要随着金融市场的发展而改变，不断延伸审慎监管的范围，而且不论监管范围扩展到哪里，都应对名目繁多的新型金融机构所从事的类银行活动或业务予以关注。监管当局应采取前瞻式的监管方法，对市场新结构和业务创新所产生的影子银行风险进行监测，并按照经济功能对这些机构实行直接监管；或是建立识别非银行机构从事影子银行活动的监测框架，并采取政策措施缓释由此带来的风险。
    四、加强资产证券化业务的监管
    1.建立全球一致的资产证券化规则。国际证监会组织对欧盟和美国的证券化业务规则进行了对比分析，并于2012年1月发表了研究报告。该报告认为，欧盟和美国证监会有关资产证券化交易中风险留存和信息披露的监管要求并没有实质区别，虽然在会计准则、资本要求和保险处理方法等方面存在一些差异，但不会造成跨境资产证券化市场的发展。报告详细分析了风险留存方面的监管要求，包括：发起人长期留存的风险暴露、风险留存的方式、
    豁免条款，保险费获取、对冲策略、融资和留存收益的转移以及外国交易处理方法等。在信息披露方面，报告比较、分析了以下规定：满足监管要求应尽的责任、基础资产持续的信息披露、赎回的权力及其实施、利益冲突、标准化的贷款层面信息以及各层次资产池的信息等。在该报告的基础上，国际证监会组织将扩大分析范围，收集各国资产证券化有关留存风险、透明度和产品标准化方面的监管规则，并于2012年年底前提交最终报告。金融稳定理事会支持以风险留存、产品标准化和信息披露要求为重点，建立全球一致的资产证券化监管规则。这其中的风险留存尤为重要，应明确要求资产证券化交易各方审慎参与资产证券化交易全过程，实现风险和收益共担。
    2.改进资产证券化资本监管方法。2009年7月，基于金融危机的初步教训，巴塞尔委员会发布的巴塞尔2.5调整了有关资产证券化风险暴露的资本监管框架，其核心是提高再资产证券化风险暴露的资本要求。但修改后的资产证券化框架仍存在两个方面的缺陷：一是过度依赖外部评级，风险权重很大程度上由外部评级来决定；二是内部评级法下资产证券化风险暴露的资本要求过低，造成标准法和内部评级法在资本要求上存在巨大差异。目前，巴塞尔委员会下设的外部评级和资产证券化工作组正在修订资产证券化资本监管框架，以进一步降低对外部评级法的依赖性，并重新校准资产证券化风险暴露的资本要求。其核心建议是，在内部评级法框架下引入混合法计提资产证券化风险暴露的资本要求。由于混合法同时考虑了评级基础法（RBA）和监管公式法（SFA）所使用的风险信息，因而可以更加全面地捕捉资产证券化风险暴露的风险驱动因子，包括RBA使用的资产证券化的外部评级信息，SFA使用的资产证券化基础资产的PD/LGD等信息，以及期限、优先性和厚度等结构化信息。虽然RSW提出的改进框架有助于增强风险敏感性，但同时也使得资本监管框架更加复杂。而巴塞尔委员会则主张采用相对简单的方法，保守地设定资产证券化风险暴露的资本要求；同时为防止模型风险（如银行采用估计PD/LGD模型），可设置20%的风险权重底线。
    五、强化对证券借贷和回购市场的监管
    证券借贷和回购市场的发展增加了总期限转换的规模，会导致杠杆率累积，进而会扩大系统性风险。虽然证券借贷和回购市场的主要参与者（包括银行、证券公司、投资公司、养老金和保险公司等）均受到监管，但这些监管更多的是从消费者保护的角度而不是从金融稳定的角度进行的。从金融稳定的角度，对证券借贷和回购市场的监管存在6个方面的问题：一是缺乏透明度。证券融资市场复杂，且发展迅速，市场参与者和政策制定者无法充分掌握相关信息；二是顺周期性。证券借贷和回购市场的顺周期性主要取决于抵押证券的估值、抵押品“折扣率”条款的运用、抵押品的周转率等因素；三是机构之间交易的复杂性和高杠杆性；四是代理交易潜在的风险非常突出。如养老金、对冲基金和资产管理机构委托金融中介机构管理的资产价值下降的风险；五是现金抵押品再投资的风险。在证券借贷交易中，现金抵押品进行再投资实际上是“准银行”的行为，具有信用和期限转换功能，存在信用和流动性风险；六是对抵押证券的估价和管理不严。加强对证券借贷和回购市场监管的关键是对市场进行细分，厘清他们之间的内部关系，进而分析市场如何运作，评估可能产生的风险及采取的监管措施。一是对不同类型抵押融资协议中的押品类型设定限制。较高质量的担保物在全球所有国家中具有较好的流动性，受信用评级和估值波动的影响较小，亲周期性较弱。二是完善破产法以减少或限制在回购交易中抵押品的特殊“安全港”作用。三是限制抵押品形成复杂而延伸的融资链。四是规定回购业务和其他担保融资协议中的初始保证金。如为缓解亲周期性而设定统一的最低初始保证金，并确保初始保证金能随着市场变化而灵活变动。国际证监会组织建议从三个方面加强监管。一是增强透明度。要求从宏观或微观层面收集市场数据，并要求金融机构从公司层面和会计层面充分披露信息，加强中介机构对客户的信息披露。二是改革市场结构。具体措施包括增加安全的“类货币”资产，发行安全资产以满足对抵押物的需求；限制回购抵押品的类型；运用中央清算；限制高杠杆活动等。三是采取相关监管措施。这方面可采取设定最低保证金或折扣率，限制抵押品的重复使用，设立抵押物估值和管理的最低监管标准等措施。
    作者：王胜邦；俞靓，单位：中国银监会国际部
    摘自《国际金融》（京），2012.9