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会员注册内容提要:制度软化实质上是缪尔达尔所说的“软政权”现象。“软政权”的含义是即使制定了法律和制度,它们也不被遵守,不易实施。在“软政权”中,制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束。本文从中国的权力与规则的边界、利益集团、强势政府等方面分析了中国制度软化的根源。近些年我国社会经济中制度软化的现象较为普遍,这已经严重地制约了我国市场化改革的进程,因此,从新制度经济学角度探讨我国制度软化现象具有重大的现实意义。
关键词:权力 规则 利益集团 强势政府
一、权力与规则的边界不清晰形成制度软化
任何国家都有权力与规则的关系,但权力与规则之间存在着冲突。在法治国家,权力必须在规则框架内运作,而在法治不健全的国家,权力与规则的边界不清晰,从而形成制度软化。我们一些政府官员总想凌驾于制度之上,中国人善于搞通融、搞关系,大家都希望制度对自己没有约束力,或者能绕开制度,制度只对别人有效。有的官员甚至把规则作为管理别人的一种手段,而规则对自己无效。在描述一个国家的制度,比如所有权模式、管制结构和法律机制的时候,经济学家们以往常常关注制度发展的促进作用(例如,North和Thomas,1973)。但是在最近,人们发现很多制度的结果恰恰是阻碍了增长,而不是促进了增长(North,1990),不少国家选择的制度并不是有效率的。
为什么中国在有正式规则的情况下潜规则盛行?潜规则盛行对中国制度建设有什么负面影响?为什么潜规则可以取代正式规则?潜规则更多地与特权、寻租等有关。社会经济中的更多好处可以通过潜规则转化为少数人的好处,潜规则是一种特权的体现。潜规则意味着正式规则的失灵或软化。规则与权力具有内在的联系。所有规则的设立,归根到底都遵循一条根本的规则,那就是暴力最强者说了算。黄光国认为,权力的存在是中国社会潜规则运行的根本保证。
对潜规则的认识一般包含以下几个方面:一是认为潜规则是人们私下认可的行为约束,是没有成文却有着实际约束力的制约。二是认为潜规则是背离了正义观念及其引申的正义制度的,对主流意识形态和正义制度有所违背的约束。三是认为潜规则可以使得行为主体在交易过程中降低交易成本,减少交易冲突,带来利益的最大化。因此有人将潜规则概括为:“表面说一套、背后做一套,而且暗中还有不可告人的交易”。无论怎么概括,潜规则都是不同于社会主流意识所认可、统治阶级所主张的规则。潜规则有两大特点:一是潜规则是对正式规则的一
种偏离。二是潜规则实际上是一种寻租的规则。
权力与规则的关系取决一国的体制。张五常把约束人们行为的规则分为三类:一是以规制来限制财产的使用;二是以“人”本身为界定权利的单位或以等级来分配权利;三是以资源或物质本身来作为界定权利的单位。而物质或资源的衡量标准又是以市场价格机制为基础的。因为在规则中,只有以市场价格决定竞争的胜负才会经济上最少浪费或租值消散最小。
我国改革开放以来制定了不少正式规则制度,从形式看,这些制度在条文表述上与别的国家也不会落后到什么地方去,但是实施起来,我们这些正式制度在世界的排名却落后别的国家许多(见表1)。造成这种现象的根源是什么呢?从表1的指标可以看出,只有权力与规则的边界清晰的情况下,正式制度指标的排名才能靠前。经济自由、商业环境、全球腐败及法治的好坏都取决权力与规则的关系。即权力在规则的框架内运作时,权力与规则的边界是清晰的;当政府官员既是运动员又是裁判员时,权力与规则的边界是不清晰的。中国不是没有规则,而是规则与权力的边界不清晰。
资料来源:根据《2007全球商业环境报告》、《2008经济自由度指数》(美国传统基金会)、《2006经济自由度指数》(弗雷泽研究所)、《2004全球腐败指数》、《2008~2009全球竞争力报告》整理。
权力与规则的边界不清除了导致潜规则盛行、制度软化外,还成为利益集团通过其强势把制度软化的条件。利益集团与权力的结合成为制度软化的重要根源。
二、利益集团通过其强势把制度软化
国外一些学者研究了利益集团对制度的影响。拉詹与津加莱斯认为,越来越多的研究者提出建立经济增长需要的制度基础是最重要的因素,但这是不够的。人们在初期得到的人力和物质资本禀赋的数量有差异,这种初始资源和机遇的差异决定了人们有不同的偏好,并结成了不同的政治利益集团。各种集团将通过投票来决定国家的政策和制度,从而影响未来的资源分配甚至未来的政治利益格局。所以,我们要关注制度的缺憾与利益集团的缺失。这个问题可能比如何改变制度的问题更有指导意义。公共选择理论学者也论证说,许多制度都是由独裁者、强势利益集团和政治上的多数派创立的,他们建立这些制度的目的就是为了牺牲他人利益从而使自己获利(Shleifer&Vishny,1998)。诺思(North,1994)说:“制度并不一定是,甚至经常不是按社会效率来设计的,相反,它们(至少正规规则)是为了服务于那些具有创造新规则谈判能力的利益集团而创造的”。经济政策(包括制度设计)的制定是一个动态博弈,其条件是不确定的和不断变化的,其规则在形成过程中至少有一部分由参与者制定。每个参与者都想竭力控制随后的博弈,以尽量获得有利于自己利益的结果。
在不发达国家和发达的民主经济里,政治过程常常在固化经济结构方面都有很大的影响力。在不发达国家里,已形成的既得利益集团可能握有统治权。而在发达的民主经济中,院外集团和谋求私利的强势集团可能把持政治过程和行政过程,抵制适应新条件的结构调整。利益集团在任何国家都是存在的,但是在不同的政治体制下,利益集团对制度的影响是不一样的,尤其是缺乏民主与法治的情况下,利益集团可以使制度软化,一些利益集团可以凌驾在制度之上。利益集团博弈的力量不对等,这样,规则的建立和实施就往往由强势利益集团说了算。利益集团对制度的影响是多方面的。利益集团会导致制度的僵化。从实证研究来看,K•乔伊(1983)根据“可以用一个国家建国以来或者经历战争和革命之后所跨越的时间的长度来衡量利益集团的实力”的假说,构造了一个针对18个经济合作与发展组织国家的“制度僵化”指标,论证了收入增长和制度僵化指标之间的负相关关系。
其次,利益集团会通过自己的强势阻止制度的实施。一是既得利益集团往往从舆论上打着国家利益的招牌,进行院外活动,影响政府制定对自己有利的产业政策或保护政策。我国的行政垄断实际上是少数人形成的利益集团以国家的利益为招牌来损害整个社会的利益。这些行政垄断的主管者往往把本行业的利益等同于国家的利益。二是对新的进入者设置障碍,即斯蒂格勒所说的一种管制需求,强调管制,以行政的手段分配资源等。三是在这种有利益集团影响的行业或部门往往形成以行政垄断为支撑的产权结构,其他经济主体很难进入这些行业,产业缺乏竞争,从而导致低效。四是制度的实施会影响一些人的利益,因此,利益集团会拼命阻挠这个制度的实施,一些有利于大多数人的利益而不利于利益集团的制度往往难以出台或实施。
在缺乏有效的民主和法治制约下,一些利益集团会充分利用规则追求自身利益的最大化。我国正在从单一性社会向多样性社会转型。整个社会利益结构发生了分化与重组,原有的社会利益格局被打破,新的利益群体和利益阶层逐步形成,并分化组合成特定的“利益集团”。当前,利益集团问题成为人曾受到官僚制组织的轻视,但是现在越来越被看做政策和管理过程中至关重要的环节”(思拉恩.埃格特森,1996)。许多正式规则的出台和实施都受到利益集团的影响。在我国转型时期,利益集团对我国制度选择及其实施的影响是一个客观现实。我国已进入利益博弈时代,针对最近几年利益群体对政策制定的影响明显增强,同时随着政府部门利益主体化,部门利益开始成为影响决策甚至立法的重要因素。我们如果考虑到利益集团对制度选择及制度的影响,转型时期的改革和制度建设并不是像我们认为的那样简单。根据拉詹的分析,制度和教育的确是不发达状况持续的可能原因,但更深层的因素,是自我持续的利益集团的存在。“发展陷阱”的本质在于,不利于经济发展的初始条件(比如教育资源的初始分配)造就了其特定的支持者,这些支持者构成的利益集团又成功地使那些坏的政策得以延续,并继续产生新的支持者,从而自我复制。因此,要改变不发达状况,就“必须把注意力从坏的制度,转向需要这些制度的人们”,否则徒劳无功。在我国改革开放过程中,政策及制度的选择受到了利益集团的影响。目前有利于我国的电信、铁路、邮电、银行等部门或行业的制度安排对全社会来说就不一定就是好的制度安排了。
三、强势政府形成制度软化
从政府角度来看,制度是硬约束还是软约束,很大程度上取决于政府的类型,即政府是强势政府还是强化市场型政府。政府权力过大并且没有受到制约,政府控制的资源多,政府的管制多就是一种强势政府。这种政府类型在经济发展初期有其积极作用,有利于经济较快发展,有利于集中资源打破经济发展的瓶颈,这也是人们经常讲的所谓“东亚模式”。所谓强化市场型政府(market-augmentinggov-ernment)是奥尔森提出来的。一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利并且能够强制执行各种契约,与此同时,它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利,那么这个政府便是一个“强化市场型政府”。这里包括四项内容,创造个人财产权,保护个人财产权,执行各种契约,政府的权力受到制约。这其中最难的就是政府权力能否受到制约。既要创造和保护私人财产权又要使私人权利不受到侵犯是强化市场型政府的基本内涵。强势政府的一个后果是制度软化。
巴泽尔从实施机制定义国家:国家是一种第三方实施的暴力机制,它在一定程度上比其他机制更有利于契约的实施。人们只有当暴力实施者滥用权力的倾向能被有效制约时,才会使这种实施机制(国家)出现。国家愿意实施的法律权力取决于对界定权力与调解纠纷的交易成本的比较。按照诺思对制度的定义,制度有正式的制度、非正式制度及其实施机制。非正式制度主要起源于民间及社会各主体之间的博弈。而正式制度的制定及其实施机制的运作则主要是由国家来完成的。国家都是一种第三方实施的暴力机制,但为什么有的国家是强化市场型政府,有的是强势政府?这主要取决于三个因素:(1)政府控制的资源;(2)民主程度;(3)法治化程度。若政府控制的资源少、民主化程度高、法治化程度高,那么就是强化市场型政府,反之则是强势政府。我们这里重点探讨法治化问题。
按照诺思的分析,国家作为第三种当事人,能通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用。既然法律的发展是一种公共产品,它就能随之带来具有重要意义的规模经济。既然交换的基本规则已经确立,那么,只要存在法律机构,谈判和行使的费用会不断减少。在一国制度体系中,法律制度(或法治国家)起着重要的作用。国家作为第三方实施机制的有效性和权威性主要源于其法律制度及其法律的威慑作用。如果法律没有权威或在一个非法治的环境里,那么各种机会主义行为和违约行为会大大地增加,从而增加经济活动的交易费用。在人类的经济活动中,尽管大量的交易及其纠纷是通过“私了”(交易双方甚至非国家的第三方仲裁者)解决的,但是如果没有法律作为后盾,一些“私了”就不会进行。因为在法律没有权威或执法成本很高的情况下,在交易中处于“不利”的一方就会选择违约。法治既可以有效地保护产权,同时又可以大大地降低契约的实施成本。制度的效率不在于其设计的制度效率,而在于实施的效率。
司法体系的相对独立性低就不利于制度的实施。司法体系的独立性是衡量一国法律体系质量高低的一个指标。《世界经济论坛》发布的《全球竞争力报告2009》显示,中国在134个国家中排名第69位,与其经济大国的地位不相称,远远落后于美国、日本、德国、英国和法国在这一指标上的得分。在我国的商业纠纷解决中,司法不独立、政府介入司法的现象屡见不鲜,这就鼓励了企业运用法律以外的途径(找关系、寻靠山)去解决争论,这就把企业家的精力引导在结交官员、寻租等非生产性活动上,加剧了市场的不公平竞争,不利于产权的保护和合同执行。强势政府还表现为法治化程度比较低。考夫曼(Kaufmann,2006)等从37个不同来源的数据库中,选取了几百个指标进行综合分析,从而给出对各国治理状况,包括对法治水平的评分。这个法治评分度量了一国司法体系的效率、法庭的公平程度、法庭的判决以及契约的执行程度、产权的被保护程度等方面。其原始评分范围为-2.5~2.5。在1996~2005年间,我国大部分年份法治水平评分在-0.4左右。其中,我国2005年的法治水平评分在208个国家和地区排名为124位,居于下游水平。只有80多个国家和地区的法治水平比中国差,这些国家主要集中在撒哈拉以南的非洲、拉丁美洲和南亚,而同为发展中国家的印度的评分为0.09,排名93位。杜大伟和克莱伊(2000)研究了许多国家政治权力和法治对于经济增长的重要性。他们的研究结果是法治对于人均收入的影响明显高于政治参与度。健全的民主政治体系允许选民控制行政职责,从而帮助政府遏制腐败现象,提高公共管理的效率并且最终巩固本国的竞争力和发展前景。
四、非正式规则与制度软化
国与国之间的制度差异不仅表现为正式规则的差异,而且更重要的还表现为非正式规则的差异。而非正式规则差异则需要从认知科学的角度去探讨。这些年我国从欧美国家引进了大量的市场经济规则或制度,但实施的效果不尽人意。正式规则只有在与非正式规则的配合下才能有效地发挥作用。诺思把非正式制度分成三类:(1)对正式制度的扩展、丰富和修改;(2)社会所认可的行为准则;(3)自我实施的行为标准。非正式制度人们有时称其为软制度,如果用一个较为准确的概念来界定软制度,则是指人们对其他人行为方式的稳定预期,这种预期是来源于社会共同知识,传统文化可以说是软制度的主要来源。软制度又可分为两类:一是作为外力的社会群体对个人施加的约束,二是个人自我实施的约束。
正式约束与非正式约束的不一致是客观存在的。非正式约束由于内在于传统和历史积淀,其可移植性较差。一种非正式规则尤其是意识形态能否被移植,其本身的性质规定了它不仅取决于所移植国家的技术变迁状况,而且更重要的取决于后者的文化遗产对移植对象的相容程度。如果两者具有相容性,那么,正如W•拉坦所说,制度创新的引入,不管它是通过扩散过程,还是通过社会、经济与政治程序所进行的制度转化,它们都会进一步降低制度变迁的成本。正式约束只有在社会认可,即与非正式约束相容的情况下,才能发挥作用。进行制度变迁的国家总想尽快通过改变正式规则实现新旧体制的转轨,但这种正式规则的改变在一定时期内,可能与持续的非正式约束并不相容,即出现了“紧张”。这种紧张程度取决于改变了的正式规则与持续的非正式约束的偏离程度。1993年诺思在获诺贝尔经济学奖发表演讲时指出,离开了非正式规则,即使“将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧,就不再是取得良好的经济实绩的充分条件。私有化并不是解决经济实绩低下的灵丹妙药。”因此,国外再好的正式规则,若远远偏离了土生土长的非正式规则,也是“好看不中用”。这需要我们从东西方认知的差异中去找原因。制度及其实施与人类行为及认知是密切联系在一起的。在欧洲海外殖民地,他们把欧洲的制度也移植过去了,为什么他们对美国、加拿大、澳大利亚、新西兰的制度移植是成功的?这是因为,他们除了对这些地方大量移植制度以外还大量的移民。而他们对亚洲和非洲一些国家的殖民是不成功的,他们也把欧洲的制度移植过去,但是所在国的居民与欧洲这些制度是有冲突的,这种冲突许多就来自于认知上的差异。
西方人讲制度的一般性,规则对所有人的都是有效的,而东方人则强调特殊性,强调具体情况具体分析。中国人更偏向于非正式制度或潜规则,而西方人则更偏向于正式规则。19世纪德国社会科学家费迪南•托尼从文化比较中把社会分为礼俗社会与法理社会。礼俗社会是建立在各种关系基础上的,并且有赖于团结统一和相互协作这样的观念,这种社会是以相互支持、经常面对面交往、共同的经验是共有财产为基础的。法理社会是建立在相互关系的基础上的,绝大多数是一种实现某种目的的手段。它常常关系到商品和劳动的交换,常常是建立在讨价还价和契约的基础之上的。这种社会体制允许个人收益和竞争优势的存在。按照费迪南•托尼的分析,我国还是一种礼俗社会,这种礼俗社会既容易产生潜规则,又容易导致正式规则软化。
从文化层面看,中国人强调集体主义,无论西方的理论模式有多少差异,但其基本公设都是假定中国人的社会行为取向是集体主义的。而西方文化则强调个人主义。这也是我国从欧美国家引进正式制度并与我国非正式约束产生冲突的重要原因。集体主义的观念有利于建立非正式约束,而不利于正式约束的建立;个人主义的观念有利于正式约束的建立,而不利于非正式约束的建立。若这种分析成立,中国人的制度观“天生”就与西方的正式约束存在着冲突与矛盾。为什么在西方国家实施得有效的制度而到中国来就失效了?这其中认知的差异是一个重要原因。
格雷夫对于这个问题从历史角度作了较深入的分析。在马格里布人之间,集体主义观念导致了集体主义社会的产生,使这种社会具有经济上自我实施的集体惩罚、横向代理关系的社会交流网络。在集体主义社会中,非正式的集体的经济惩罚是可置信的,因此能够诱使人们放弃不当行为。由于集体主义社会存在一个信息传播网络,所以集体惩罚的自我实施机制是可行的。在一个集体主义社会中,这种协调很可能是建立在非正式机制之上的,例如习俗和口头惯例。从格雷夫的分析可以看出,集体主义文化重视非正式约束,正式约束容易失效。
五、结论与思考
我国并不是缺乏制度创新和制度创新的能力,而是缺乏一种实施制度的环境和条件,更重要的是人们在观念上不是遵守制度而是利用制度或绕开制度。
在中国建立与市场经济相适应的制度(尤其是正式约束)并不难,难在制度的实施。中国人的权利观(等级的权力观,而不是西方人的权力相互制约观)、人情观(而不是契约观)往往使一些制度软化、甚至形同虚设。中国人在实施制度(包括政策)时还喜欢讲灵活性、例外(实质上是特权)等等。能否在制度面前人人平等是我们的制度能否有效实施的基本条件。在我国实施有效的制度,如果政府官员的权力没有受到制约,并且他们手中的权力很大,那么制度的选择、制度的实施就会大打折扣。所以,无论从哪个方面来分析,中国人的制度观中都深深烙上了权力的烙印。这是中国经济体制和政治体制改革中必须要解决的一个深层次问题。为了使制度硬起来,除了上述问题外,我们还应该注意制度的可行性、可操作性及运行的成本;应该尽量减少制度实施中的弹性;保障制度的权威性和严肃性;提高违约成本;任何人不能凌驾在制度之上。规则的权威性是一个国家市场经济制度建立的基本标志。
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(责任编辑:陈建青)