房地产调控政策的有效性分析

    要提高我国房地产调控政策的动态一致性和有效性，达到预期的政策效果，需要对影响调控政策动态一致性的上述原因进行深入分析，并据此采取针对性的措施以提高政策效果。如完善保障性住房制度，通过增加廉租房等保障性住房满足居民对住房的消费性需求，影响房地产市场上涨的预期，减少居民对住房的投资性需求，同时通过提高首付、利率上浮等手段收紧信贷，提高融资成本，降低投资性需求的金融杠杆。除上述具体措施外，对我国而言，还需要把重点放在规则的建立和执行上，对参与政策博弈的主体进行约束，通过一些正式或非正式的制度安排增强政策的可信性，取得社会公众的信任，如制定兼具规则与灵活性的政策、建立政府良好信誉、协调中央与地方政府关系、充分考虑公众反应等。
    一、制定兼具规则与灵活性的政策
    调控政策的有效性与可信性密切相关，实行有规则、透明度高、连贯性强的调控政策对于提高政策有效性具有重要作用。政府部门要制定兼具规则与灵活性的政策，以解决偏好多样性和相机抉择问题。规则是一个事先约束机制，而相机抉择则是没有约束的机制。动态一致性理论的早期研究容易使人们从相机抉择的极端，走向完全规则的另一个极端。随着对动态一致性问题理解的深入，20世纪90年代后，理论界对政策规则与相机抉择的相互关系的认识更为深入：规则与相机抉择并不完全对立，两者可以实现相容。规则能够约束政府部门的行为实现长期最优，有助于增进政策的可信性，但在应对突然的经济冲击方面不如相机抉择灵活。相机抉择虽然具有灵活性，但是滞后性及过大的灵活性又会加剧经济的震荡。因此，政府在制定经济政策时必须考虑长期稳定性，避免市场及整体经济的波动，这是动态一致性理论的意义所在。如何使政策既遵循一定的规则、同时又不失灵活性，以能更好地应付突发事件，解决动态一致性问题？可以使用免除条款。即政府选择简单易于被公众理解的政策规则，通过一些制度安排来形成类似于承诺的机制，承诺在预先宣布的环境下实行该规则，但同时也宣布在其他环境下，将回到相机抉择使用的政策。
    因此，要对房地产市场的发展有明确的政策目标。房地产调控要保持一致性和连贯性，不能“一脚油门一脚刹车，让人晕晕乎乎”。这里需要强调指出的是，我们认为不应将房地产政策作为调控宏观经济的政策。经济总是波动的，一般而言，当经济波动下行时需要采取宽松的宏观调控政策，如宽松的财政政策和货币政策；当经济过热时则需要采取从紧的宏观调控政策。如将房地产政策作为宏观调控政策，随宏观经济形势的变化而变动，不利于预期的形成，从而影响其动态一致性。虽然政府经常将其目标阐述为“防止房价过快上涨”等类似表述，但房地产调控不能只盯房价，不可单单针对房价而采用各种短期政策频繁调控。因此，就我国房地产市场而言，如果仅仅把抑制房价过高或是房市过热作为监管目标，博弈信息集的中心点就是可变和不稳定的，反而容易带来政策风险。房地产政策的首要目标应该是注重市场规则的制定，以有利于房地产市场长期稳定发展，在规则的基础上根据房地产市场的状况而对政策做出调整。首先，在政策实施之前要注意事先发布预警信号。其次，在实施过程中要保持政策的连贯性，调整的幅度不能过大，通过多次的微调以保持政策的连贯性，切忌突然大幅度地进行政策的调整。通过多次微调既表明了中央银行进行政策调整的决心，还有助于引导公众的预期，强化政策对经济的影响效果，起到预先承诺政策的作用，从而减少政策变化对经济的负面冲击。由于市场化调控措施的力度更易调整、更具连贯性，能更好地引导公众预期，优于行政手段。因此，在调控手段上，尽量多使用市场化的措施，少使用行政性的措施。在调控节奏上，美联储调整利率的方法可作为借鉴，通过控制短期利率沿着同一方向小幅度变动；在经济运行情况发生变化时则通过微调利率的变动方向，向市场传达明确的政策调控信号，从而促使市场自动进行调整。
    二、建立良好的信誉机制
    政府部门要建立良好的信誉，引导经济个体形成理性预期，从而提高调控政策的动态一致性。政策信誉是公众相信将来的政策和政府最初宣布的政策承诺一致的程度。政策制定者以往的行为传递了有关自己特点的信息，公众据此来判断政府部门是否会遵守已经宣布的未来有关政策。
    政策信誉最初用来解决货币政策的动态不一致性问题。巴罗和戈登证明了货币当局信誉激励可减少时间一致性政策通货膨胀偏差。罗格夫则指出，如通过任命一个众所周知的极其厌恶通货膨胀的央行行长来控制货币当局，则公众的通货膨胀预期也就更低。布林德通过对BIS全部成员（127个国家）中央银行的总裁发出问卷调查，征求他们对政策信誉的看法，几乎所有的总裁都认为信誉极端重要，政策信誉高的国家能以较低的社会成本降低通货膨胀，有助于保持低通货膨胀。
    信誉机制对提高房地产调控政策的动态一致性同样具有重要意义。如果根据以往行为，政府部门并未建立起良好的信誉，公众就会对政府有关调控房地产的承诺不信任，影响到公众在今后时期的预期，进而影响调控效果。因此，对于政府而言，在制定兼具规则与灵活性的政策的同时，还需要通过实际行动建立自身良好信誉，增强政府部门的可信性，提高公众的信心，消除开发商的侥幸心理，从而有利于调控最终目标的实现。随着调控政策可信性程度的提高，房地产调控政策的实施效果愈加明显，对经济的冲击也更小。
    三、协调中央政府与地方政府的目标
    如上所述，房地产调控中地方政府与中央政府目标的偏离影响了政策效果。因此，2011年1月26日公布的“新国八条”进一步强化了地方政府在调控房地产市场中的责任，并指出，2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并向社会公布。这种量化目标的方式，能够督促地方政府严抓房地产调控，也便于中央根据实际与目标的差距对地方政府进行问责。“问责”和“约谈”固然能在一定程度上对地方政府进行约束，但是，由于地方政府已经习惯于从“卖地收益”中获得自身的财政补贴、投资、支出自由度，而且，受我国人多地少、区域发展不平衡以及传统置业观、消费观等诸多因素制约，房地产发展的地区差异较大，“一刀切”的房地产调控政策往往鞭长莫及，无法形成长效调控机制。
    因此，为提高政策的动态一致性，还应该着力改革我国的财税制度，降低地方政府对房地产业收入的依赖性，使其从土地批发商的角色中解脱出来，再辅之政治考量等约束性措施，才能更好地协调地方政府与中央政府利益，从而增强政策的动态一致性。
    四、充分考虑政策客体的反应
    动态一致性的理论研究表明，政策的制定及实施是政策主体与客体之间的动态博弈，忽视博弈参与者任何一方的反应都将导致偏离事前预计的均衡，使政策出现动态不一致。理性的公众在做出自己的当期行为决策时，要对政府政策的过去、现在和将来进行考虑；同样，政策制定者在做出决策时，也需要考虑公众的反应以及相关信息，只有这样，政策才会有效。
    因此，在房地产调控政策的制定过程中，要充分考虑开发商、公众、银行等政策客体可能的各种反应和对策，只有在这个基础上才能制定出行之有效的政策。同时，还要提高调控政策的透明度，向公众传递信息，使公众能够更好地了解政府部门将采取的调控政策，从而能更好地引导公众的预期，可在一定程度上减少政策的动态不一致性，继而提高调控政策的有效性。
    作者：韩蓓，单位：北京大学光华管理学院博士后流动站，中国农业银行股份有限公司博士后工作站；蒋东生，首都经济贸易大学经济学院
    摘自《经济与管理研究》（京）,2011.4
    原文约11800字
    原题《房地产调控政策的有效性分析：基于动态一致性》