土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”？

    大量研究表明：当前中国的财政分权模式导致了地方政府过度依赖“土地财政”。那么，是什么因素诱发了地方政府的内在激励，促使其日益热衷于与土地相关的财政行为？现有研究主要从两个方面来解释“土地财政”的诱因：一方面，分税制改革导致地方政府的财权与事权不匹配，地方政府为了缓解财政困难，不得不实施“土地财政”行为；另一方面，以GDP和财政收入为主的政绩考核体制，使得地方政府具有实施“土地财政”行为的内在激励。
    由于这两种解释下所对应的政策涵义具有一定差异，文章将对这两种作用机制进行比较，并揭示出诱发地方政府“土地财政”的根本原因，即，地方政府依赖土地财政的根源主要是财政分权制度下的政治晋升激励，还是基层政府财政困难的无奈之举？我们首先对现行财政分权模式是否导致了地方政府的“土地财政”行为进行实证检验，并进一步从人均真实财力缺口和公共服务供给水平两个方面研究地方政府缘何离不开“土地财政”。如果地方政府的“土地财政”行为能够真实有效地缩小辖区真实财力缺口，同时可以促进地方公共服务的供给水平的提高，那么我们认为在中国现行的财政分权模式下，实施“土地财政”实属地方政府的一种“无奈之举”，在现行分税制改革的体制下否定“土地财政”也就失去了现实基础。反之，可以认为地方政府实施的“土地财政”行为属于地方官员的“晋升竞争冲动”。
    一、指标与数据
    现有文献有两种刻画财政分权的方法：一种是采用下级政府拥有的财政收支份额；一种是采用自有收入的边际增量。文章采用的方法是地市人均本级预算内财政支出比上全国人均预算内财政支出，同时采用地市人均本级预算内收入比上全国人均预算内财政收入作为替代指标，收入指标是一种传统意义上的分权，支出指标更多地体现了实际分权，两类指标都较好地剔除了人口对财政收支规模的影响。文章利用土地出让金收入作为衡量地方政府的土地财政行为的指标。
    对基础设施建设、教育、医疗、城市环境等四项基本公共服务供给水平，我们依次选取两组指标进行衡量，保证模型结果的可靠性。基础设施建设选用的指标是城市人均道路面积和城市每万人拥有公共汽车数。衡量教育的指标是每万人教师数和每万人在校学生数。衡量医疗服务水平的指标是每万人拥有的床位数和每万人拥有的医生数。
    由于财政转移支付的存在，因此，统计数据中的地方财力缺口无法真实反映一个地市的真实的财政收入能力和支出责任的差距，文章沿用HeienF.Ladd和JohnYinger（1991）的研究思路，测度中国地市一级的人均真实财力缺口。
    文章选取的控制变量有：（1）产业结构。产业结构比例越高代表着地区的工业化和城市化水平越高，对土地资源融资的需求也可能越大。（2）人口密度。人口密度越大则政府应增大对公共服务的供给力度。（3）土地面积。当可利用土地面积供给充裕时，地方政府更容易扩大土地财政收入。（4）财政负担率。财政相对供养人口越多，造成的财政收支缺口可能需要依赖预算外土地资源财政融资解决。（5）城镇就业率。城镇就业率高表明社会经济活跃，可能会提高对土地出让的要求。（6）城镇居民消费支出。城镇居民消费支出显示了城镇居民的消费能力，这可能会加大对地方政府土地融资规模的居民需求。
    二、实证结果分析
    1.财政分权与土地财政行为
    我们首先检验了中国现有的财政分权模式是否会对地方政府的土地出让行为产生内在的激励作用。从分析结果中可以看出，以财政支出指标衡量的中国地市财政分权模式与政府土地出让行为之间存在显著的正向关系，换而言之，中国地方政府现有的财政分权模式对于其土地出让行为具有显著的正向激励作用，财政分权程度越高，会激励地方政府采取更强的土地出让措施。
    各项控制变量的影响也基本符合预期：人口密度越大、土地面积越多、城镇居民消费支出越高，都会显著地激励地方土地出让行为，原因在于，人口密度大，城镇居民消费支出高的地区对公共服务的需求更高，公共服务支出成本增加的负担可能需要地方政府更多地转向土地资源进行融资；土地面积越大的地区地方政府管理可供出让的土地资源越充裕，从而加速地方政府出让土地的行为。产业结构对土地出让效应不同，城镇就业率对土地出让行为不存在显著影响。与预期存在差异的是财政供养人口比重与土地出让行为显著负相关，一种可能的解释在于，在中国现行的财政体制下，地方政府“吃饭财政”问题的解决将更多地依靠稳定的税收收入，而独立于土地出让行为。
    2.土地财政根源：收入竞争冲动还是无奈之举？
    尽管实证结果再一次支持了既有研究的结论，即财政分权造成了地方依赖“土地财政”，那么，地方政府实施“土地财政”的根本原因是现有财政收入和经济增长为政绩考核体系下地方政府的“竞争冲动”还是缩小地方实际财力缺口、提高公共服务供给水平的“无奈之举”？
    如果地方政府的土地出让金收入显著减小了地方人均标准财力缺口、提高了公共服务的供给水平，那么地方政府利用土地资源融资就是一种无奈之举。因为其有效的财力支出在现行的税收收入体制安排下无法满足，只能利用土地等公共资源收取预算外财政支出以弥补其真实有效的财力缺口、提高居民公共服务水平；而如果地方土地出让金与地方人均标准财力缺口及辖区公共服务供给水平没有显著相关性，则可以认为追求地方土地出让金并不是分税制“财权事权不匹配”制度安排的结果，而是官员追求政治利益最大化的财政行为的体现。
    （1）土地出让行为与实际财力缺口。在本部分中，我们将在缩小地区真实财力缺口目标下，实证检验地方政府实施“土地财政”的原因。土地出让金与人均真实财力缺口之间有可能存在内生性问题，这里同时选用广义FGLS和TSLS法对模型进行检验。
    实证结果显示：土地出让金收入显著地减小了地区真实财力缺口。中国现有的财政分权模式下，地方政府的“土地财政”行为的直接激励产生于地方收支严重不平衡。分税制改革后，地方政府仅掌握少数几种税种的税收自主权，对于大额的分享税种所占比例也相对较小，为了弥补财力不足，地方政府只好转向土地资源寻求财政收入来源。从控制变量上来看，人口密度、人均GDP、财政负担率和土地面积都刺激了财力缺口的扩大，产业结构和城镇居民消费支出对地方标准财力缺口的影响都不稳健，而城镇就业率对地方标准财力没有显著影响。
    （2）土地财政行为与公共服务提供水平。本部分中，我们着重从公共服务供给水平角度检验土地租税的支出绩效，即地方政府的土地财政相关收入是否有力地促进了地方的基础设施建设、教育服务、医疗卫生和城市环境建设等公共服务水平的提高？如果土地租税收入的提高有效地促进了地方公共服务水平的提高，那么在现行分税制下否定“土地财政”就失去了现实基础，也就进一步佐证了上述“土地财政”实为地方政府为公共服务融资的无奈之举的结论。
    实证结果发现，地方土地财政收入大致都显著地提高了辖区公共服务水平，土地税费占地方财政收入比重的提高显著增加了地方基础设施建设、教育服务和城市公共环境的供给水平，并且对城市公共环境的改善效用最大；但是对于医疗服务来说，并不存在显著的促进效应。因此，地方政府实施土地财政的行为是有效的。
    这也与中国的实际情况是相符的。分税制改革中，中央政府“上收税权，下放责任”的财税体制安排造成了地方财力困难，地方政府依靠规范的共享税分成和少数自主决定的地方税种收入远不能有效满足地方公共服务的供给成本的情况下，产生了转向使用非规范税收收入支持地方经济建设、发展社会事务、弥补公共品生产成本的制度激励。此外，分税制改革只是规范了预算内财政资金的管理，对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效规范，这也是造成地方政府利用土地资源提高财政收入的制度原因。面对地方公共部门运行的财力缺口，加大对土地资源的税费攫取成为了地方政府弥补财力缺口的最佳方式。
    因此，当前中国的财政体制正向地激励了地方政府的土地财政行为；而地方政府实施“土地财政”实则是缩小地方真实财力缺口、提高公共服务供给水平的“无奈之举”。
    作者：卢洪友；袁光平；陈思霞；卢盛峰 单位：武汉大学经济与管理学院
    摘自《经济社会体制比较》（京）,2011.1
    原文约16000字
    原题《土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”？———来自中国地市的经验证据》