“十二五”时期中国区域政策的基本框架

    一、国家区域政策的科学基础
    自1992年中央提出建立社会主义市场经济体制以来，经过十多年的改革开放实践，目前中国已初步建立社会主义市场经济体制。在社会主义市场经济体制下，建立和完善以促进区域协调发展为核心的国家区域政策体系，应遵循以下三个基本准则：一是更加强调公平目标。效率与公平是中央区域政策抉择需要考虑的两个重要目标。一般地讲，效率或趋利原则是市场配置资源的基本原则。这样，在市场经济体制下，资源空间配置的效率目标将主要依靠市场机制来实现。然而，单纯的市场力量一般会扩大而不是缩小地区差距。因此，中央区域政策应在充分发挥市场机制的基础性作用上，突出和强调公平目标，实行“逆市场调节”，对各种关键问题区域给予更多的帮助和扶持；而不是像过去那样注重效率目标，实行“顺市场调节”，对经济繁荣的发达地区给予重点支持。很明显，在市场机制日趋完善的情况下，中央实行“顺市场调节”的区域政策将是多余的，也是没有必要的。因为通过完善市场机制将可以达到同样的目的。
    二是更加注重分类指导。中国国土面积辽阔，地区差异较大，各地区的自然条件和社会经济特点千差万别。因此，无论是国家宏观调控还是区域政策制定，如果忽视这种地域差异性，单纯采取全国划一或者“一刀切”的办法，再好的政策也难以取得较好的效果。为避免“一刀切”现象，切实提高政策的实施效果，今后国家区域政策应按照“区别对待、分类指导”的原则，针对不同类型地区的实际情况，实行差别化的区域调控与国家援助政策。
    三是针对问题区域展开。从国际经验看，各国的区域政策大都针对各类问题区域展开，这些问题区域包括落后地区、萧条或衰退地区、膨胀地区等。其中，落后地区主要是解决“落后病”，萧条或衰退地区主要是解决“萧条病”，膨胀地区主要是解决“膨胀病”。近年来，随着中国经济由计划经济向市场经济的转轨，以及工业化、城镇化和全球化的快速推进，中国也涌现出一批问题区域，如经济落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、亟待转型的资源枯竭城市和财政包袱沉重的粮食主产区等。这些面临诸多问题的区域，急需中央政府在资金和政策上给予大力扶持。中央确定是否对这些区域实行援助政策，应主要考虑两个标准：一是这些区域必须属于问题区域，而且其面临的问题较为严重；二是这些问题地方政府自身无法解决，确实需要中央政府给予援助。因此，借鉴国际经验，今后中国的国家区域政策也应该主要针对问题区域展开，切实帮助各种问题区域解决发展中面临的困难，增强其自我发展能力和可持续发展能力。
    二、未来中国区域政策的基本框架
    为促进区域协调发展，魏后凯提出在国家层面采取“4+2”的区域发展战略和政策框架。所谓“4”，就是在战略规划层面，按照西部、东北、中部和东部四大区域的地域框架，对全国经济布局和区域发展进行统筹规划和统一部署。以四大区域作为国家战略规划的地域单元具有两个明显的优点：一是可以全覆盖，这样便于对全国的经济布局进行统筹规划部署，明确各区域的战略定位和发展导向；二是有利于国家战略和政策上的衔接，便于实施操作。为保持国家战略和政策的相对稳定性，在“十二五”期间，要进一步完善国家区域发展总体战略，继续深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区转型升级。显然，西部、东北、中部和东部四大区域，由于其空间范围和内部差异较大，只宜作为国家区域发展战略规划的地域单元，而不能把它作为国家区域政策实施的地域单元。同时，鉴于东部和西部地区内部的差异性较大，可以考虑把东部地区再细分为三个区域，即包括广东、福建、海南以及香港、澳门、台湾在内的东南地区，包括上海、浙江和江苏在内的长三角地区，以及包括北京、天津、河北和山东在内的环渤海地区，把西部地区再细分为西南（包括广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏）和西北地区（包括内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆），由此形成各具特色、合理分工的7大综合经济区发展格局。
    所谓“2”，就是在政策操作层面，按照主体功能区和关键问题区两种类型区，实施差别化的区域调控与国家援助政策。一是按照资源和环境的承载能力、经济开发密度和未来发展潜力，划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等主体功能区，以此作为国家区域调控和促进人与自然和谐发展的地域单元。对于不同的主体功能区，国家应明确其主体功能定位和发展导向，实行分类管理的区域调控政策体系，科学规范空间开发秩序，形成合理的
    空间开发结构。二是按区域问题的性质和严重性划分不同类型的问题区域，以此作为国家援助和政策支持的地域单元。对于不同类型的关键问题区域，国家应根据其区情特点和面临的困难，实行全国统一的差别化国家区域援助政策体系，推动区域协调发展新格局的形成。这样就可以避免过去宏观调控中长期未得到有效解决的“一刀切”现象以及普惠制所带来的诸多弊端，既能够较好地贯彻“区别对待、分类指导”的方针，又便于国家区域调控与援助政策的有效实施。从长远发展看，国家在划分主体功能区的基础上，进一步划分关键问题区是十分必要的。前者侧重强调的是“人的繁荣”，而后者则注重“地域的繁荣”。从全国范围来看，像中国这样一个地区差异极大的发展中大国，兼顾“人的繁荣”和“地域的繁荣”十分重要。
    在上述“4+2”框架下，应该对现行的国家区域发展战略和政策进行适当调整。首先，四大区域属于战略规划的地域单元，其政策实施应按照类型区域来展开。事实上，近年来国家的有关区域政策正在向类型区政策转变。例如，国家将东北老工业基地政策延伸到中部26个老工业基地城市，将东北资源型城市转型试点政策扩大到全国44个城市，将西部大开发政策扩大到中部243个县（市、区）。今后应继续按照分类指导的思想，对四大区域政策进行整合，以形成差别化的分类管理的国家区域政策体系。其次，要区分区域规划和区域政策，理清二者的边界。国家组织开展一些跨省区或承担国家战略功能的区域规划，这是很有必要的。但这些规划的主要作用是明确功能定位和发展方向，规范空间开发秩序，而不能在国家区域政策框架之外，另搞许多特殊的、“一对一”的优惠政策措施，这样只会打乱国家区域政策的总体部署。再次，在区域援助政策的操作层面，除西藏、新疆等部分民族地区外，应避免采取中央与各省区市“一对一”的做法，在对现行区域政策措施进行归类整合的基础上，以各种关键问题区域为主线，逐步建立全国统一的差别化国家区域援助政策体系。
    作者单位：魏后凯，中国社会科学院城市发展与
    环境研究所；邬晓霞，首都经济贸易大学城市学院
    摘自《经济与管理研究》（京）,2010.12
    原文约35000字