后危机时代的中国宏观调控

    后危机时代的最大特点，就全球范围而言，是全球经济再平衡，这意味着世界各国都要调整结构，特别是增长动力结构，以适应再平衡的需要和保证增长步入正轨；就中国而言，则有着更为艰巨的结构调整任务，除了转变发展方式中所强调的优化需求结构、产业结构与要素投入结构这三块内容，还有与之相关的收入分配结构、体制结构等等。结构调整将是后危机时代全球宏观调控的方向，也是未来中国宏观调控的主线。
    一、把握宏观调控的主线：突出供给管理，加快结构调整
    1.加快结构调整突破两难困局
    中国宏观调控中一直面临着这样的两难：是为了保持较快的增长速度而牺牲结构调整的目标，还是为了未来增长的协调、可持续而宁愿容忍较低的经济增速。换句话说，是创造新的经济结构来适应较低的增长率，还是推高经济增长率来迁就不平衡的、扭曲的经济结构。面对两难所作的抉择，将最终决定未来宏观调控的方向。我们认为，从可持续发展目标来看，结构调整既是当前的紧迫任务，也应成为未来较长一段时间宏观调控不变的主线。
    2.后危机时代凯恩斯主义需求管理的局限性
    国际金融危机的到来，使得凯恩斯主义卷土重来，强调凯恩斯主义的需求管理成为各国宏观调控的法宝。客观地说，这在短期内对于救市起到了很大作用。但是，面对缓慢的复苏以及后危机时代的全球经济再平衡，单纯依赖需求管理已经捉襟见肘了。
    首先，需求管理在总量扩张上能起到较好的作用，但对于结构转型与结构优化所起作用甚微。比如，美国的货币扩张并没能使得依靠私人消费需求支撑增长的方式有多大改变；而中国的总量扩张，也致结构进一步扭曲，如产能过剩问题、单位GDP能耗上升等。
    其次，全球需求刺激政策或已走到尽头，再继续下去可能带来滞胀风险。我们看到，这次危机使各国货币出现超常增长，广义货币M2占GDP的比重都有迅速的攀升，这种超常的增长如果再延续，整个经济的杠杆率会进一步提高（可以将M2/GDP看作是整个经济的杠杆率）。特别是，如果一方面是大量流动性的存在，另一方面却存在着一些产品和要素的有效供给不足，那么单纯的总量扩张将可能导致滞胀。
    3.突出供给管理推进结构调整
    鉴于中国现阶段经济发展与体制转型的特点，结构性失衡问题非常突出，需求管理局限性尤为明显。因此，要通过供给面的管理推进结构调整。扩大内需仅仅依靠需求管理是不够的。扩大内需的核心是扩大消费需求，而如果收入分配结构不调整，产业结构与要素投入结构不转变，扩大消费需求的目标就很难实现。从这个角度，扩大内需也不单纯是需求管理，还要依靠供给管理。政府应降低微观主体对需求扩张政策的严重依赖，积极发挥供给政策的激励，着眼于结构优化与可持续发展。
    在未来宏观调控中突出供给管理，这就要求：（1）从供给面看，调结构应从优化投资结构入手，它会带动产业结构与需求结构的调整。（2）推进价格和财税改革，提供有利于结构调整的激励机制。这里特别应提到的是要素价格与财税改革，因为只有资源、能源价格合理了，资源税、环境税到位了，才真正有利于节能减排；只有劳动力、资金成本不再被压低，才会激励企业注重研发和技术创新；只有稳步提高直接税的比重，才会使地方上不会只注重规模扩张与工业发展，从而有利于产业结构的转换。（3）打破垄断，增加有效供给。当前经济中，一方面存在着大量的产能过剩，另一方面也存在着供应短缺。因此，要打破垄断，加强竞争，淘汰落后，这样才有利于增加有效供给。
    二、完善宏观调控的基础：推进市场化改革，减弱政府性驱动
    首先，国有部门在国民经济中仍占有重要地位，甚至越来越强。近年来围绕加强国有企业控制力和提高产业集中度，在某些竞争性领域又出现了“再国有化”的趋势。比如，在房地产这个一度市场化程度较高的行业，出现了比较明显的国进民退态势。实际上经过危机，中国的国有经济力量得到了进一步的强化。
    其次，地方政府仍然扮演着重要的“准市场主体”的角色。一方面表现为由地方财政直接出资成立城市建设投资公司，进行城市基础设施建设和房地产开发。另一方面，围绕招商引资展开的地方政府间的竞争，使得地方政府和其辖区内企业形成利益上的共生关系。地方政府的扩张冲动除了受现行政绩考核体制的深刻影响外，财税体制安排在强化地方政府的扩张偏向方面也起到了重要的作用。具体来看，现行财税体制在引致地方投资冲动方面的机制主要体现在：（1）间接税比重过高，导致地方上普遍重视生产规模的扩大和投资规模的扩张。（2）不动产收入激励过度，强力推动地方上的城市建设和房地产开发。（3）自主性财政收入不足，引致地方政府对于财政自给的强烈需求。
    第三，国有银行的扩张冲动。国有商业银行虽然进行了股份制改造和上市，但基本的产权格局并没有太大变化。政府作为其主要出资人，凭借着国家信誉和最后救助者的身份为其提供了某种隐性风险担保。在这种产权结构下，容易刺激国有银行的贷款冲动。在国有银行以“准财政”的角色来为国有企业和政府的优先项目提供信贷支持时，银行的风险意识就会弱化，信贷规模也会无节制地扩张。
    第四，宏观调控当局的扩张冲动。一是国家发展改革部门和财政部门。这两个部门目前仍然拥有可观的项目审批以及相关资金分配中的自由裁量权。由此形成的部门自身的利益诉求，在某种程度上成为推动经济扩张的力量。二是货币政策部门。中央银行的独立性和权威性仍相对有限，容易受制于中央政府通盘政策的影响。在GDP中心主义理念的支配下，经济增长目标仍是中国宏观经济政策的压倒性目标。因此在货币当局对货币政策的多个目标，包括经济增长、通货膨胀、就业和国际收支平衡等，进行权衡时，对经济增长目标就不得不给予比较高的权重。这就从政策源头上预示着某种扩张冲动的存在。
    鉴于国有企业—地方政府—国有银行—宏观调控当局，其各自的扩张冲动机制以及相互之间彼此强化的扩张机制的存在，使得中国宏观经济波动与宏观调控存在着明显的政府主导的特点。从长期动态的视角看，特别是从市场化取向的改革来看，要格外注意到它的负面影响。
    它首先不利于发挥市场在配置资源中的基础性作用。比如4万亿投资可能在某种程度上造成对民营经济的挤出，一些地方出现所谓“国进民退”现象。其次，对国有经济或地方政府的依赖尽管直接效果明显，但会带来财政风险。第三，政府主导与行政性调控还会致使经济结构进一步扭曲，出现效率不足，腐败问题等。第四，直接的行政性调控，由于缺少市场反馈链条的平滑作用，容易加大经济起降的幅度。
    在中国当前的体制条件下，之所以对直接的行政性调控倚重较深，是因为一些体制性障碍使得间接的市场化调控政策的传导机制（链条）不畅：（1）由于微观经济基础改革不到位，仍以大量的国有企业为主，无法自觉接受政策信号的反馈。（2）由于商业银行改革滞后，无法完全自主决定贷款方向和价格，来有效传导政策信号。（3）由于金融市场不发达，利率尚未完全市场化，从而无法采用更加市场化的政策工具，提供有效的政策信号。上述体制性障碍如果与行政性调控相互强化，可能使宏观调控长期锁定在低效率状态。因此，未来的宏观调控，还需要坚持市场化改革方向，进一步推进体制机制改革，完善宏观调控的基础，特别是减弱经济增长与波动中的政府性驱动，降低对行政调控的依赖，更多发挥市场化调控的作用。
    三、转移宏观调控的重心：从工业化到城市化
    如果说过去三十年工业化是中国增长的重要引擎，那么未来二三十年，城市化将成为中国增长最重要的引擎。从这个角度，宏观调控的重心将从工业化转向城市化，而这个转向，也使得宏观调控的特点发生很多新的变化。
    在城市化发展阶段，各个目标之间的激励相容与协调就较为困难甚至是相互冲突了。典型的有：（1）土地城市化与人口城市化的冲突，这体现的是城乡之间以及政府与民间的冲突。（2）高价城市化与产业竞争力的冲突。城市化的推进带来城市基础设施的高投入和社会保障的高投入，以及住房价格上涨、生活成本提高等，所有这些引起的高价城市化，往往会削弱产业竞争力。如果我们认同城市化推进与产业结构调整是齐头并进的，那么，这二者之间的冲突将会限制它们的协同发展。（3）中央与地方财政的冲突。工业化时代的融资依靠要素价格扭曲、国家补贴与特定的产业政策，而城市化融资现在主要依靠的是地方土地财政、政策性金融和危机以来进行试点的地方融资平台。总体来讲，城市化融资不足是城市化发展的大问题，而由此体现的却是中央与地方财政的冲突。如何重构中央地方的财政关系，以及通过金融创新来解决城市化融资问题，构成未来宏观政策的重要内容。
    此外，城市化阶段宏观调控还要面临一些独特的宏观问题：（1）土地城市化以及房地产业的大发展，使得在城市化阶段土地住房价格的上涨成为趋势，因此需要密切关注城市化进程中的资产泡沫。（2）城市化融资不足往往会带来潜在的财政金融风险。无论是土地财政、地方融资平台还是一些政策性金融，都会遇到这样的问题。（3）城市化阶段的相对价格变动与总体通胀率的可能提升。随着中国城市化的推进，以及全球范围内的城市化运动，一方面是低端劳动力工资水平的快速上升推高了初级产品价格，另一方面工业部门因为全球市场化和快速的技术进步，有效地消除了工业品的价格压力，这使得城市化阶段初级产品相对于工业制成品价格处于上升态势，并可能导致CPI水平的系统提升，这是未来管理通胀预期和治理通胀时所应关注的新变化。
    四、拓宽宏观调控的视野：关注世界发展的中国因素，加强国际政策协调
    作为一个“发展中大国”，中国未来的宏观调控必须要有全球的视野。面向未来，调控当局则不仅要关注外部世界对中国的影响，更要着重考虑世界发展的中国因素了。
    世界发展的中国因素主要是三个方面：一是中国市场，二是中国价格，三是中国参与下的全球治理。
    （1）中国市场。改革开放之初，中国市场在吸引外资、技术、管理等方面发挥了重要的作用，随着中国经济快速增长、人均GDP的提高，城市化的推进，中产阶级的崛起，中国将成为世界上最大的消费市场之一，中国市场将是世界经济增长的源泉。
    （2）中国价格。中国大量的制造业产品的供给很大程度上决定着全球制造业产品的价格；中国的巨大需求决定着一系列产品和大宗商品的价格；随着中国经济的开放，中国的资本逐步走向世界，对外金融投资与绿地投资不断增长，这也使得中国还可能决定大量资产的价格。
    （3）中国参与下的全球治理。后危机时代，世界经济呈现两个特点：一是加强全球化治理。当前国际金融危机以及全球化发展所遇到的问题，核心在于全球市场化与全球化治理之间的不平衡。全球经济治理改革成为经济全球化新的利益诉求。二是危机之后，全球经济版图发生变化，特别是发展中国家的崛起，使得全球化的很多规则需要重构。中国作为最大的发展中国家责无旁贷，应积极参与到国际规则的制定中。
    关注世界发展的中国因素，就意味着无论是中国的发展规划还是宏观政策的制定，都需要将其对外部世界的潜在影响考虑进去。未来中国的宏观调控要有全球的视野、合作的精神，在各项宏观政策（如财政政策、货币政策，汇率政策等）与发展战略（如对外投资、贸易多元化、人民币国际化等）方面，需要更多的沟通和国际政策协调。
    作者：中国社会科学院经济研究所，课题组
    负责人：张平、刘霞辉、张晓晶；本报告执笔人：张晓晶、李成、常欣、张平。
    摘自《经济研究》（京）,2010.11
    原文约29000字