日本公共养老保障体系的财政困境及对我国的启示

    日本是目前世界上人口老龄化程度最严重的国家，也是人口老龄化进程最快的国家之一。我国正处在快速的人口老龄化过程中，速度和日本此前的老龄化进程十分接近，据联合国2006年的中位预测，我国65岁及以上人口老龄化水平从7％倍增到14％和从10％倍增到20％将分别需要25年和20年，而日本事实上则分别用了24年和20年的时间。1980年代中期以来，人口的快速和深度老龄化与经济不景气使得越来越多的国民选择逃避养老金缴费责任，日本现收现付制的公共养老保障体系面临严峻的挑战。考察日本养老保障体系面临的困境及其产生原因，从中吸取经验和教训，对于我国正在进行的养老保障制度改革具有现实意义。
    一、日本公共养老保障体系简介
    日本公共养老保障体系是名义上的“修正的个人账户式”和实际上的现收现付和确定给付制，既有现收现付制公共养老保障体系的基本特征，又有巨额的养老保险金积累。
    日本的养老保障体系自下而上包括3个层次。第一层次为国民年金，是最基础的公共养老保障，强制全民必须加入，中央政府除了负担行政管理费用以外，还负责出资保险费的1／3(从2009年开始，政府负担额提高到1／2)；第二层次是厚生年金(针对大中型企业员工)和共济年金(针对公务员)，与收入挂钩，中央政府只提供全部的行政管理费用；第三层次是不同类型的企业年金，企业或个人可以自由选择是否加入；此外，还有商业保险公司提供的各种商业养老保险。企业年金和商业保险部分，政府不给予任何的财政援助。国民年金和厚生年金由政府运营而且有强制色彩，称为公共养老保障。
    国民年金是日本社会保障制度的基石，也是覆盖范围最大的公共养老保障制度。国民年金参保人分为3类：20至60岁的农民和个体工商户被称为第一类参保者，厚生年金或共济年金的参保者被称为第二类参保者，第二类参保者的被抚养配偶被称为第三类参保者。第一类参保者无论收入多少，每月须缴纳固定的保险费13300日元；第二类参保者的保险费由相关部门每月从他们的工资中扣除；第三类参保者的保险费则从其配偶的工资中一并扣除。凡人保25年以上，且年龄超过65岁的老年人均可领取基本养老保险金；入保国民年金40年的人退休之后每月可以拿到67000日元的养老金。
    厚生年金作为第二层的公共养老保障，和个人收入联动。厚生年金的收入来自保险费和保险基金的运营收益，参保人的养老金由基础年金(国民年金)和老龄厚生年金两大部分构成。厚生年金以总收入为缴费基准，目前的费率为标准工资的13.58％，劳资双方各负担50％。一个保持中等收入水平的日本国民，假设加入厚生年金满40年，2006年退休后公共养老保险金的工资替代率为59.1％。同年美国、英国的养老金的收入替代率分别为51.0％和47.6％，德国、法国和瑞典分别为71.8％、61.8％和68.2％。从这个角度来说，日本并非传统意义上的高福利国家。
     
    二、日本公共养老保障体系面临的财政困境及其原因分析
    日本在实现经济腾飞之前就先建立了完善的公共养老保障体系：厚生年金制度确立于1944年，国民年金制度于1961年开始实施。而日本65岁及以上老龄化率在1944年和1961年分别为5.62％和5.84％，可见，日本在人口结构十分年轻的时候就已经基本完成了公共养老保障体系的建设。到1970年日本正式跨入老龄社会行列(65岁及以上老龄人口比例超过7％)的时候，日本已经完成了战后第一次高速发展时期，人均收入已经达到中等发达国家水平，属于典型的“先富后老”国家。公共养老保障体系为日本20世纪后半叶的经济奇迹做出了重要贡献，但1980年代中期以来激剧的人口老龄化加之90年代以来经济持续的停滞不前，日本公共社会保障制度面临着前所未有的“财政难”问题，改革的压力越来越大。
    （一）国民年金的空洞化———公共养老保障体系财政困境的集中体现
    按照法律，从1986年4月开始，工薪族及其配偶也必须加入国民年金，从而使其成为全民共同的基础养老保险。但是，近年来拒绝加入者以及拒缴或滞纳养老费的参保者越来越多，2004年甚至有超过110名的国会议员也被查出存在类似问题。2007年未缴纳保险费的第一类参保者和未加入国民年金者合计共835万人，占第一类参保者的41.27％。这其中除因生活贫困、失业等原因而无力缴纳保险费者外，相当部分是有支付能力但拒绝缴纳者，他们在退休后将被自动排除在公共养老保障制度之外，因此，国民年金“空洞化”继续发展将必然导致大量国民在退休后拿不到基本养老保险金。厚生年金的财政状况也不容乐观，由于经济不景气，1990年代以来中小企业违法逃避厚生年金缴费义务事件逐渐增加。简言之，日本整个公共养老保障体系正面临着严重的危机。
    (二)少子化、老龄化、长寿化———现收现付制公
    共养老保障体系无法承受之重日本总和生育率自1970年代中期以来就一直
    保持在更替水平以下，近年来更是稳定在1.2～1.3的超低生育率水平；与此同时，出生平均预期寿命迅速延长，目前达到男79.00岁和女85.81岁，是目前世界上最长寿的国家。人口年龄结构金字塔底部缩小和顶部膨胀的双重作用使日本的老龄化水平迅速升高，65岁及以上人口老龄水平2008年升至22.15％，是全球人口老龄化水平最高的国家。据中位预测，2050年，人口老龄化水平将达到39.6％。
    当初设计公共养老保障制度的时候，出生平均预期寿命仅为60岁左右，半个世纪的时间人口平均预期寿命延长20多年，这种变化，是制度设计之初难以预料的。
    少子化、老龄化和长寿化造成了老年抚养比迅速增加，厚生年金和国民年金的供养比迅速下降：1990年国民年金参保者和养老金领取者的供养比为5∶1，2005年下降为2.9∶1，预计到2050年进一步下滑为1.3∶1，显然，供养比的快速增加，无疑是造成日本养老保障体系财政困境的最根本的原因之一。
    (三)代际负担和待遇的不公平———失去平衡的公共养老保障
    养老保障制度代际模型的模拟结果显示：1940年出生队列人均缴纳的养老保险金总额为2533万日元，老年后人均可领取6797万日元养老金，相当于缴纳总额的2.68倍；而1980年出生队列人均缴纳额和领取额分别为60345万和42654万日元，领取额仅相当于缴纳额的73.35％。显然，在深度人口老龄化下，这种代际负担和待遇的不公平是现收现付制养老保障制度无法克服的一个难题。面对日益恶化的收支状况，政府逐步把男性开始领取养老金的年龄从60岁升高到65岁，女性推迟5年实行，严格了国民年金减免标准，2004年的改革则决定在2005～2017年间逐步把国民年金缴纳额按不变价格从13300日元增加到16900日元，同期的厚生年金费率从工资的13.58％提高到18.3％，在20年内把养老金的工资替代率从目前59.3％逐步降低到50％。这些被逼无奈的改革措施严重损害了年轻群体(缴费者)的利益，加剧了代际养老负担和待遇的不公平，强化了年轻群体对养老保障制度的排斥和不信任。据2006年统计，20～30岁人口有一半左右的人拒绝缴纳基本养老保险金，30～40岁人口的40％左右未缴纳基本养老保险金。
    (四)经济低迷和养老保险基金保值困难———雪上加霜的公共养老保障财政状况
    终身雇佣制和年功序列制是战后日本企业尤其是大企业的基本雇佣模式，然而，两次石油危机的冲击和泡沫经济的破裂，使日本经济进入长期不景气，而人口老龄化趋势的加快所带来的劳动力年龄结构的老化和年功序列制一起导致了企业劳动力成本的增加，终身雇佣制渐渐难以为继。随着经济状况恶化，近年来日本就业人口中非正式就业比例逐年攀升，从1986年的16.6％升高到2007年的33.5％。新增加的非正式就业人群主要是从正式就业人群转化而来，这种变化造成大量的国民年金的第二、三类参保者转变成第一类参保者，加重了公共养老保障的收支压力。国民年金的缴纳率和经济增长率以及失业率的相关系数分别为0.765和－0.586，国民年金的“空洞化”和经济的不景气以及雇佣环境的恶化有着很强的相关关系。
    三、对我国的启示
    我国正在经历快速的人口老龄化和构建城乡社会养老保障体系的关键时期，前车之鉴，日本的人口转变早于我国，其社会公共养老保障制度运行中的成败将为我们提供良好的启示。
    (一)人口老龄化迅速发展的情况下对养老保障体系建设的拖延只会使困难累积、成本增加
    我国目前的老龄化速度和日本当年的老龄化速度大致相当。但是，我国的人口基数是日本的10倍还要多，人口方面的压力和复杂性有过之而无不及。其次，日本早在1961年就基本实现了全民皆保的社会保障，它的养老保障危机出现在制度已经十分健全的时期，属于“先富后老”。而我国目前虽然已经踏入快速人口老龄化国家的行列，却还有超过一半的人几乎没有任何社会养老的制度保障，属于“未富先老”，我们不得不一边建立和完善社会保障制度一边应对老龄化带来的挑战。
    (二)做实养老保障个人账户或者引入其他制度安排的必要性和紧迫性
    我国当前人口老龄化水平还不算太高，经济也已经保持了近30年的持续高增长，在经济发展势头尚好和老龄化严重到一定程度之前完成现有养老保障个人账户的实账化是更现实的选择。目前，我国劳动年龄人口与60岁及以上老年人口的比例关系为6.5∶1.0，2030年为3.2∶1.0，2050年将缩小到1.7∶1.0，显然，目前是我国构建和改革社会养老保障制度的最佳“人口机会窗口期”。
    (三)代际负担和待遇的公平性、养老基金收支平衡的可持续性和民众对养老保障体系的信任是应对缴费激励不足的关键
    (四)公共养老保障体系需要国家承担更大的责任日本把国民年金中政府负担的比例从1／3增加到1／2，反映了国家在关系国计民生基础领域不可推卸和无可替代的责任
    我国经过近30年的经济高速发展，政府的财力不断增加，但是社会保障体系的建设远远落后于经济的发展水平却是个不争的事实。
    作者：原 新  刘士杰(南开大学经济学院)
    摘自《现代日本经济》(长春),2010.2
    原文约11000字