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我国开征碳税问题研究

http://www.newdu.com 2018/3/16 中国人民大学书报资料中心 佚名 参加讨论

    一、我国开征碳税的必要性和可行性分析
    1、中国开征碳税的必要性分析。第一,开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要。改革开放30年来,我国经济高速发展,碳排放量逐年增加,而且增长很快。为了实现经济的可持续发展和环境的可持续发展,政府已经把节能减排作为当前工作的重点,也采取了相关的政策措施。碳税作为实现节能减排的有力政策手段,也是保护环境的有效经济措施,应成为中国应对气候变化中的主要政策手段之一。第二,开征碳税有利于树立负责任的国际形象。中国是《联合国气候变化框架公约》的签约国。中国目前虽然没有承诺减排的义务,但作为世界上二氧化碳排放大国, 限排和减排的国际压力与日俱增。因此,开征符合我国国情的碳税,将其作为我国主动进行二氧化碳减排的行动之一,不仅符合国际环境政策的发展趋势,也可以提高自身的国际形象和有利于掌握未来谈判的主动权。第三,开征碳税有利于经济发展方式的转变。节能减排是进行经济结构调整、转变发展方式的重要途径。而碳税作为重要的环境政策工具,既有利于调整产业结构,也有利于促进节能减排技术的发展,还符合我国发展低碳经济的方向。第四,开征碳税是完善环境税制的需要。开征碳税,可以设立直接针对碳排放征收的税种,增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。同时,也有助于我国环境税制的完善,加大税制的绿化程度。
    2、我国开征碳税的可行性分析。第一,理论上的可行性。从环境负外部性和“庇古税”,到“污染者付费原则”的引入,以及“双重红利”理论的提出,环境税收理论经过多年的发展已日臻完善。碳税具备上述理论基础,且对耗费化石能源的二氧化碳排放征税较其他政策措施相比具有一定的优点。同时,碳税已经从单纯的理论和政策研究走向了政策实践。因此,开征碳税有着理论上的可行性。第二,政策上的可行性。2007年6月中国政府颁布的《中国应对气候变化国家方案》,拟采取一系列法律、经济、行政及技术手段,减缓温室气体排放,提高适应气候变化的能力;2007年12月召开的中央经济工作会议要求,“加快出台和实施有利于节能减排的财税、价格、金融等激励政策”。第三,技术上的可行性。较硫税、废水税等环境税相比,碳税有计量简单、操作容易、便于检测的特点。碳税的税基是碳的排放量,各种能源的含碳量是固定的,所以其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的,再考虑减排技术和回收利用等措施计量真实的碳排放量,所以碳税计量相对简单,对税务人员来说操作相对容易,也不需要复杂的检测。
    二、我国碳税的开征目标和原则
    1、政策目标。政策目标分近期政策目标和长期政策目标。碳税的近期政策目标就是要出台针对消耗煤炭、天然气和成品油等化石燃料的税收政策,形成符合我国实际国情的碳税制度,控制温室气体的排放,表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场;同时,通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排,促进国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。碳税的长期政策目标是:应对全球气候变化、节约能源和保护环境,发展低碳经济;提高能源效率,协调能源、经济和环境的关系,实现我国经济社会的可持续发展;建立人和自然和谐的关系,为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。
    2、开征原则。开征碳税的指导思想为:根据深入贯彻落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求,按照建立有利于科学发展的财税制度的总体部署,借鉴国际经验,通过对各种化石能源开征碳税,并合理确定税率,培养资源节约和环境保护意识,强化税收政策的生态职能,从而使税收体现科学发展观和构建和谐社会的必然要求,实现经济又好又快发展。
    根据上述指导思想,我国碳税的开征应该考虑以下基本原则:兼顾约束和激励作用的原则、兼顾环境保护与经济发展的原则、立足国情和合理借鉴的原则及循序渐进的原则。
    三、碳税的实施路线图
    1、碳税的功能定位。
    第一,碳税和其他税种的关系。在我国现行税制中,对化石燃料征税的税种并不仅限于碳税,还包括资源税、增值税和消费税等税种。除了增值税这个普遍征收的税种外,碳税与其他相关化石燃料的税种在征税上存在着交叉,如从征税范围来看,碳税有关化石燃料的征税范围要大于资源税和消费税;在征税依据上,资源税和消费税在计税时都不考虑化石燃料的含碳量。由于资源税和消费税的征税范围只涉及部分化石燃料,还没有完全覆盖整个化石燃料。因此,两者在对CO2减排和节能的调控上都是不全面的。而开征范围覆盖整个化燃料的碳税,并结合现行资源税和消费税,相互联系、相互补充,有助于形成多层次的针对化石燃料的税种体系,发挥在CO2减排和节能上的全面调控作用。
    第二,碳税在整个环境税收体系中的定位。环境税收体系中不仅包括碳税、消费税、资源税等税种,还包括硫税、氮税、废水税等税种。碳税与其他针对污染排放征收的税种,都能够在节能减排上发挥类似的调节作用。碳税的调控重点是CO2减排和节能,并进而直接实现SO2、NOx 等污染物减排的附同效应;而硫税等环境税的调控重点是SO2等污染物减排,并间接起到CO2减排和节能的作用。由于碳税与硫税等对污染物排放征税的税种在调控重点上存在差异,有必要将两者结合起来,才能更好地发挥出环境税收体系在节能减排上的调控作用。在我国未来的环境税改革中,不仅需要开征硫税、氮税、废水税等,还需要在资源税和消费税基础上开征碳税,使它们之间相互配合和相互协调,形成合力。
    第三,碳税在环境经济政策体系中的定位。从整个经济政策手段来看,除了碳税政策外,碳排放权交易也是可以实现CO2减排的一个重要经济政策。碳税与碳排放权交易,两者各有优缺点。碳税较碳排放权交易相比的优点为:首先,碳排放权交易需要确定国内碳排放总量, 并进行碳排放权的分配,涉及多方利益,在未能达成一致协议前的实施难度较大,而碳税的开征则更加灵活;其次,碳税符合污染者付费原则,而碳排放权交易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时可出售其排放权,碳税相对碳排放权交易来说更加公平;再次,碳税适用于所有排放二氧化碳的对象,而碳排放权交易则因交易成本高和范围较小,一般限于发电业等能源使用大户;最后,政府可以通过碳税获得收入,并用于节能减排。
    但碳税的缺点是:首先,由于需求价格弹性的影响,碳税的减排效果确定性较差,而碳排放权交易在减排目标上更加明确;其次,碳税的实施阻力大,而企业一般较偏好碳排放权交易。综合来看,碳税和碳排放权交易之间并不是简单的相互替代关系,而是相互补充的关系,两者与其他CO2减排经济政策一起,共同发挥促进CO2减排的调节作用。
    2、碳税的实施路线图。
    我国碳税的开征,涉及国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担义务的确定问题,我国政府在应对全球气候变化上的态度,与现有对化石能源征税的税种之间的协调,矿产资源、能源等生产要素价格形成机制的完善程度,以及制定相关法律等多方面因素的影响。同时,为了减少碳税实施的阻力和负面效应,碳税还需要遵循渐进的改革思路,合理设计碳税的实施路线和步骤。
    第一,开征碳税的相关条件。一是良好的国内宏观经济环境。由于开征环境税不可避免地会对GDP增长水平、产业竞争力、企业进出口、居民的可支配收入和物价等方面产生影响。因此,在中国宏观经济的过热或下滑的情况开征碳税可能都不合适,在经济过热时开征碳税推动物价的上涨,在经济下滑时开征碳税会导致经济难以复苏。这些都构成开征碳税的相关障碍,有必要选择不对宏观经济造成过大冲击的合适时机出台。目前,中国的宏观经济也受到国际金融危机的冲击,经济增长呈现出下滑的趋势,这将导致碳税的开征时间的延迟。二是良好的国际经济环境。中国经济属于外向型的经济,出口是影响国内经济增长的三驾马车之一。如果国际经济环境不佳,造成对中国的出口的影响,基于上述同样的道理,也会影响到碳税的开征。因此,也同样有必要选择良好的国际经济环境作为碳税的开征时机。目前国际金融危机已经对中国主要的贸易国家的进口产生冲击,在这种国际经济环境下,也会构成开征碳税的相关障碍。三是适度的税负水平。开征碳税必然会加大企业和个人纳税人的负担, 尽管目前中国全民环境保护意识普遍提高,使得碳税的开征相对容易为社会所接受,但是过高的税负水平必然会导致受影响较重的纳税人的抵制,产生较大的社会阻力。因此,碳税的开征初期有必要设计较低的税负水平,并设计对受影响较大的纳税人的相关税收返还和补贴等优惠政策,以减弱碳税推行的阻力。
    第二,碳税开征时间的选择。根据碳税的开征条件,并结合我国应对气候变化的政策方向以及与化石能源相关的税制改革进程,在资源税改革后的1~3年期间择机开征碳税。考虑到近期要出台资源税的可能性较大,一个阶段性出台的税种不能过于密集,需要在资源税改革后有必要设置一定的过渡期,再开征碳税。
    第三,碳税实施方式的选择。从碳税与资源税、消费税以及我国准备开征的环境税的关系来看,碳税的实施方式实际上有着多种选择:一是在现行资源税和消费税基础上,以化石燃料的含碳量作为计税依据进行加征。二是在资源税、消费税和环境税之外单独开征碳税。该实施方式有利于碳税制度的独立性和调控目标的明确性,但需要新设一个税种,改革阻力较大。三是将碳税作为环境税的一个税目征收。开征环境税也是我国未来税制改革的一个重要方向。在设立了环境税的新税种后,就没有必要再独立开征碳税,可以将碳税与硫税、水税等都作为环境税的一个税目。这种实施方式可以简化税制,但需要协调环境税与碳税的开征时间。
    综合来看,上述三个实施方式都是开征碳税的可能选择,应该根据我国税制改革的进程和经济社会的发展合理选择。从满足我国“宽税基、简税制”的改革原则,以及结合我国环境税的发展趋势,建议采用现阶段的碳税采取第三种的实施方式。
    更长远地看,在未来对环境税收体系的优化和对化石燃料征收的相关税种的整合时,还可以考虑将现有对化石燃料征收的税种全面改革为碳税。通过税制的整合和优化,有利于更进一步地增强对二氧化碳减排的激励力度和发展低碳经济。
    作者单位:苏明 傅志华 许文 王志刚 李欣 梁强
    财政部财政科学研究所
    摘自《经济研究参考》(京),2009.72
    原文约17800字

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