王国刚：新型城镇化建设须突破行政区划桎梏

    在研讨城镇化中，许多人将目光集中在农村人口向城镇转移方面，对人口聚集过程中的城镇人口收敛机制探讨较少。2013年12月的中央城镇化工作会议强调指出：要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。但如果仅靠行政机制（包括户籍制度）限制人口在城镇的落户，从本世纪以来的实践状况看，在户籍制度和行政机制功能弱化的条件下，其效能是极为有限的。突出的现象是，诸如北京、上海等特大型城市的常住人口和流动人口数量远远超过了户籍人口数量且还有继续增加的趋势（流入北京、上海的，不仅有农村人口，而且有为数不少的中小城市人口）。另一方面，不论从研讨上看还是从实践中看，人们较多地从横向角度展开比较，似乎在城镇化发展过程各个城市循着平面展开的路径而发展。但从客观条件和实际进程上看，全国各个城市的城镇化是按照纵向多层次的路径展开的。由此，将研讨重心仅仅放在人口转移方面是不够的，还必须认真探讨城镇化过程中城市人口数量的收敛机制和城市资源的空间布局机制，以使得城镇化的各项政策措施与此相对应。
    从人口流动的地理空间覆盖面来说，诸如北京、上海等特大型城市最小的覆盖面可达到我国全境，区域性中心城市的最小覆盖面可达到本区域范围（如广州、深圳等中心城市最小的覆盖面可达到珠三角），省会城市的最小覆盖面可达到本省，非省会的地级市最小覆盖面可达到本市范围，县乡镇最小覆盖面可达到本县、本乡和本镇，如此等等。对任何一个具体的城市来说，地理空间范围是有限的，如何能够抑制源源不断的人口流入？例如，2013年底，北京是常住人口为2114.8万人（其中，户籍人口为1312.1万人，外来常住人口为802.7万人），常住人口的密度超过了1260人/平方公里；此外，还有各类流动人口800万人左右。尽管北京的人口总数已远远超过了1800万人的极限，但当年新入住的人口又增加了45.5万人，且这种趋势还在延展。城镇化是一个人口流动的过程。人口流动至少带动着五个相互关联的资源流量：消费流、劳力流、资金流、物流和信息流。这些资源流量在地理空间位置上的变化，最终将主要由两个因素决定，即消费者对居住地的意愿选择和居住地的消费成本。其中，在消费者对居住地选择意愿明确的条件下，能否将意愿转化为现实的决定性因素就是居住地的消费成本。在收入水平（或家庭财富）足以支付意愿居住地的消费成本的场合，消费者将选择迁徙到该地居住，否则，即便有意愿也难以实现。一个城市的消费成本高低直接制约着意愿在此居住的人口流入数量，由于任一城市的地理空间有限，随着大量人口流入，必然在供不应求的机制作用下引致消费成本上升，由此，抑制着新增人口的流入；同时，原先在某个城市居住的消费者，在收入（或家庭财富）难以支付该地消费成本条件下，就可能因生活压力而产生外移到他地生活的要求（毕竟人们的生活是受外部条件制约的）。在这种人口进出流动过程中，城市人口数量在消费成本的制约下将趋于收敛。
    在由消费成本决定城市人口数量收敛的命题中存在着一个矛盾现象：每个城市生活的正常运行都需要有各种层次的工作人员，其中不乏一些相对简单但不可或缺的工作人员（如清洁环保、管道维修和线路维修、公交司乘和各种营销人员等）。如果他们的收入水平不足以支付消费成本，则这些人难以在城市中居住生活；可是一旦他们离开了城市，就将引致城市的运行陷入瘫痪。解决这一矛盾的路径主要有二：一是运用市场机制，形成多层次消费市场体系，使得各层次人员能够在对应层次消费市场中找到自己的消费定位；二是通过城市发展规划，合理展开空间布局，建立1小时快捷交通网路，使得收入水平较低的人员可以在较短时间内到达工作地点（或生活地点）。
    城镇群并非简单按照地理相近而人为划定。它的内在机制是各城镇相互间经济社会生活的紧密程度。要形成有着内在密切关联的经济社会生活城镇群，就必须建立城镇之间的快速便捷的交通网络，从而，形成分工合理、资源优化配置和效率较高的经济圈，并以此为基础，形成多层次的社会生活体系。
    要建立1小时经济圈，形成多层次经济社会生活体系，仅在行政区划内谋划城镇化有着明显的局限性，且不利于优化资源的空间布局。行政区划不仅是一个空间范畴，而且与行政、财政及其他相关经济社会活动相联系。在我国现有的行政、财政格局下，省、市、县等各有自己的行政和财政界限。如果各自都按照行政区划进行城镇化建设，则无异于画地为牢，建立一个又一个的功能雷同且“大而全”、“小而全”的城镇，既低水平重复，又不利于经济社会资源的优化配置，更难以形成多层次经济社会生活体系。突破行政区划展开城镇化建设，需要各地政府部门突破长期形成的本地利益思维，在优势互补的基础上进行统筹协调和规划区域发展。例如，北京在信息、教育、文化、媒体、医疗和高科技等方面有着全国领先优势，但又苦于地理空间有限，难以充分展开。在城镇化建设中，可以通过与天津、河北等地的协调，利用这些地方的地理空间，拓展这些相关产业的发展，既有利于充分利用和发展北京的经济社会资源优势，也有利于充分发挥这些产业在带动渤海湾地区经济社会发展中的各种作用，给天津和河北的经济社会发展注入新的活力。
    要突破行政区划限制，展开城镇化建设，必须综合运用产业区域梯度推移理论、区域布局和比较优势理论以及空间经济理论等原理揭示的内在规律和机制，尊重市场经济规律的基本要求，在发挥市场决定资源配置的基础上，各地政府部门解放思想，树立大局观，统筹协调各类关系，由此，在城镇化建设中，一方面改善“住、行、学”的供求短缺状况，提高城乡居民在这些方面的消费需求满足程度，另一方面，有效推进城乡一体化发展，为我国经济社会的可持续发展、经济结构调整和产业升级、实现全面小康奠立坚实的基础。