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会员注册翻译：张韶华（中国人民银行研究局）孙天琦（中国人民银行西安分行）
摘 要：《金融可获性报告2010》就不同司法管辖下的金融消费者保护情况对全球范围内的金融监管者进行了调查，并首次对140多个经济的消费保护政策进行了梳理，内容主要包括：各经济体的消费者保护立法的法律框架，消费者保护所涉及的各部门的制度安排，以及消费者保护的争端解决机制，这些都为未来的研究建立了基础。
关键词：金融消费者，保护，评估
消费者保护和金融教育(financial literacy)可通过降低金融服务提供者与使用者之间的信息不对称，提升效率、透明度、市场竞争和零售金融市场可获得性。当消费者充分知晓金融服务的条件和内容，便可以进行对比选择，进而促进市场竞争。知情客户会选择最符合其需要的产品，促使金融服务提供者设计出更好的产品。知晓其权利会受到保护，更多新客户将进入市场，这对一些由于历史原因导致金融体系不受信任的市场来说尤其如此。
最近的金融危机凸显了有效消费者保护与充分金融教育对整个金融体系可持续性(特别是金融产品和服务日趋复杂化的背景下)的重要性。由于金融服务提供者欠缺有效信息披露、存在欺诈性广告宣传，加上消费者对金融产品又不甚了解，从而导致美国次贷市场的崩溃。然而，该问题并不仅仅存在于产品高度复杂的发达国家市场，2009年，波斯尼亚和黑塞哥维那、印度和摩洛哥小额信贷借款人的负债率就曾数次上升到一个不可持续的水平。世界各国政策制定者在推动金融教育项目和加强金融消费保护方面均有所行动。
金融领域需要消费者保护，这并非一个新理念。尽管近期关注的是信贷交易，其基本目标是限制“有害”借贷。从历史上看，豁免债务、设置利率上限和禁止性规定可以防止放贷人滥发贷款。实践证明，这种家长制作法不可持续且难以执行，经常会有违规情况发生。20世纪早期思想观念的变化使得讨论焦点转移到是否需要扩大金融消费者权限，保障其知情权并赋予其维权工具方面。当今绝大多数经济体的金融消费者保护框架均反映了这种变化，并将公平和透明作为其核心原则。
为掌握当前有关金融消费者保护的讨论情况，《金融可获性报告2010》就不同司法管辖下的金融消费者保护情况对全球范围内的金融监管者进行了调查。对金融消费者保护、金融服务可获性和稳定性进行实证分析是有局限性的，主要是因为欠缺政策和产出方面的长期数据。报告的统计分析结果表明，消费者保护立法的完备性和经济整体发展水平高度相关。用人均收入作回归，消费者保护立法的各个方面与金融可获性产出之间并不存在稳定的统计上的显著相关性。数据欠缺和内生性争议问题在跨国回归框架中是固有的，这导致在宏观层面上不可能得出结论。为了解不同消费者保护政策的影响，有必要在微观层面上做进一步调查。在跨国层面上，有关产出和政策方面长期数据的收集，包括有效立法情况(并非仅停留在纸面上的立法)，会对研究消费者保护、可获性和稳定性之间的长期关系有所帮助。
《金融可获性报告2010》首次对140多个经济体的消费保护政策进行梳理，为未来研究奠定了一定基础。回答以下问题，只是了解当前消费者保护情况的第一步：各经济体是否有适当的金融消费者保护立法?负责消费者保护的机构执行相关法律的权限如何?消费者有哪些求助方式?
一、法律框架
(一)大多数经济体均有适当的消费者保护立法，改革普遍存在。调查显示，超过80%的经济体(118个)有金融消费者保护相关的法律法规。本议题是消费者保护和金融服务立法的交叉领域。不出所料，我们通常可以在宽泛的消费者保护立法和金融部门立法中找到相关法律规定；其中67个经济体走得更远，出台了专门涉及金融服务的消费者保护规定。
金融消费者保护规定散见于各种形式的法律中。在118个有消费者保护立法的经济体中，48%既有专门的消费者保护立法又有金融部门法律框架下的相关立法，此外，在支付系统、征信机构、保险、企业年金、证券相关立法中也包含金融消费者保护的内容。以上法律经常彼此冲突，导致产生复杂的监管结构，使法律的贯彻执行面临挑战。
大多数金融消费者保护立法是在近20年出台的。随着零售金融服务迅速发展和金融产品复杂性不断提高，金融消费者保护立法需要不断更新。正如前面讨论过的，2009年，消费者保护是一个非常时新的领域。许多经济体都首次引入或准备引入消费者保护立法理念。在本报告起草时，马达加斯加议会正准备通过《消费者保护法》。在格鲁吉亚，包括披露规则、存款保险、征信管理在内的许多项目正在考虑中。摩尔多瓦已计划修改其消费者保护法，增加金融服务方面的特别规定。其他经济体也已经对现存框架和机制进行了强化。例如葡萄牙、孟加拉等经济体提出对利率和费率进行限制。法国通过了一个法令，将成立一个新的独立机构，负责金融服务和保险业的监管。美国、英国均创建了统一的金融消费者保护机构。
一个有效的金融消费者保护框架包括三个维度：一是保护消费者免受金融服务提供者不公正或欺诈行为的侵害，包括广告宣传和债务清收。二是要求披露完整、清晰、充分、可比较的有关金融产品和服务价格、内容、条款等方面的信息，以提高透明度。三是建立救助机制，使申诉和争议解决更加快捷、便宜。对全球经济体而言，究竟什么样的消费者保护立法规定是适当的呢?
(二)大多数经济体均已有成文的消费者保护要求，但缺乏执行机制。大多数经济体均有金融消费者保护方面的基本法律法规框架。在123个经济体(87%)中，至少在现行法律法规框架中有公平对待(fair treatment)的相关规定，包括对欺诈性广告、滥用债务清收手段、不公平或强制销售行为以及侵犯客户隐私行为等进行限制。有115个经济体(81%)至少书面上要求填写涉及金融产品信息披露的表格。有第三方争议解决机制(如监察专员或调解机构)的经济体相对较少，只有82个经济体(60%)。最重要的是，99个金融监管者中只有三分之二认为他们要对金融消费者保护的某些方面负责，并针对这一问题成立专门的部门。
(三)已出台宽泛的公平对待规定，但未必强调金融服务业的特定问题。在各经济体已有的公平对待规定中，最普遍的是限制欺诈广告(76%)和侵犯客户隐私的条款(80%)。以上规定通常是相对宽泛的立法所规范的内容。例如，多数普通法国家均在银行保密法、合同法中规定了客户隐私保护。限制欺诈广告通常是一般商法、基本消费者保护法的内容。
但是，仅有一半的经济体有-限制不公平、强制销售与滥用债务清收行为的规定。这些都是非常重要的问题，特别是当假定两者之间的联系日益加强时。因受诱惑而超出自身偿还能力进行借款的客户，就很有可能成为清收对象。报告显示，高收入、中上收入国家的立法更倾向于对上述4种不公平行为进行限制(平均为3.4种)。低收入国家限制的不公平行为平均为2种。
法律框架应该提供足够的保护，以确保金融服务消费者受到公平对待。调查显示，13%的经济体在其法律体系中并没有专门针对消费者公平对待的规定，半数以上的经济体未对欺诈性广告和客户隐私保护方面进行限制。许多经济体在重新审视并考虑修改消费者保护相关立法时，应纳入债务清收和强制销售方面的消费者公平对待规定。
(四)相比其他金融机构，银行更有可能被要求进行信息披露，而大部分信息披露要求是在开户阶段提出的。信息披露旨在加强消费者一方力量，是现代消费者保护的基础。至少在理论上，知情消费者能够对服务进行比较，做出合理的消费决策，并在权益受损时寻求救助。然而，经验表明，相比于改进借款人的消费决策，信息披露要求更能改进信贷市场的透明度，此外，当金融教育程度较高、消费者能理解披露信息时(如利率如何计算)，信息披露将最有效。尽管关于最有效信息披露方式的研究正在进行，有一点是毫无疑问的，即消费者对产品／服务的内容和条款拥有知情权。
《金融可获性报告2010》覆盖了两大类信息披露方式。第一类是开户时的信息披露，即在签订合同之前，应将产品的价格、内容和条款以书面形式告知消费者。第二类是定期信息披露，即要求通过财务报表方式定期披露有关信息。第二类信息披露对于那些成本依赖于使用情况的产品来说尤为重要，如信用卡和透支业务。本次调查还涉及信息披露规定是否适用于银行、受监管金融机构以及非监管金融机构。
有两个调查结果令人吃惊。一是大多数信息披露要求仅限于账户开立阶段。81%的经济体要求商业银行在消费者开立账户时进行信息披露，而只有50%左右的经济体要求定期信息披露。这种趋势在其他金融机构更为明显。在50%以上的经济体中，客户无权及时获知账户变化情况。金融产品销售后，是否向消费者进行信息披露以及如何完整披露则由金融服务提供者自己决定。
二是相比其他金融机构，商业银行更可能被要求进行信息披露，而非监管金融机构则很少被要求信息披露。本次调查还建议监管者对现有的信息披露要求(包括中央银行和金融监管机构所要求的信息披露)进行梳理。调查对象可能并不清楚会对非监管金融机构产生影响的政策和规定。要对消费者保护进行综合评估，就需要对非监管金融机构的信息披露程度进行评估。本次调查还确认了一个事实：在一些经济体中，即使有金融监管者参与消费者保护，它们也很少关注那些非监管金融机构。
(五)开户信息披露侧重于利率和费率。开立账户时，有哪些信息必须披露呢?《金融可获性报告2010》显示，大多数经济体的信息披露侧重于数量型信息，如利率和费率，但不向消费者解释这些利率和费率是如何计算的。从存款业务来看，65%的经济体要求对存款产品的年收益率和利率进行披露，42%的经济体要求对如何计算年收益率和利率进行解释。从贷款业务来看，66%的经济体要求披露贷款利率和费率信息，53%的经济体要求对如何计算利率和费率进行解释。
仅仅公开利率和费率，不足以使消费者做出基于充分信息的消费决策。为了便于消费者对各金融机构提供的产品进行比较，一些经济体引入了适用于一般金融产品的信息披露标准格式，比如通过一页纸的“关键事项”(key facts)，对产品条款和内容进行清晰而简要的说明。《金融可获性报告2010》显示，41%的经济体有类似的信息披露要求。
最重要的是，只有35%的经济体要求披露争议解决方面的信息，这给信息披露的有效性打上了问号。
(六)定期信息披露很少要求披露有争议的信息。定期信息披露应该包括哪些信息呢?《金融可获性报告2010》显示，相比于开户信息披露，对定期信息披露内容进行细化规定的经济体比较少。通常要求披露的关键信息有四项：年利率(适用于报告期内)、报告期内的利息、报告期内的费用和信贷余额。三分之一的经济体要求金融机构提供如何质疑交易准确性方面的信息；
不同的经济体，定期信息披露频率也有所不同。调查显示，近一半的经济体对定期信息披露有要求，其中64%要求每月1次。20%的经济体要求至少每年1次，当然，金融服务提供者的信息披露可能更为频繁。
不同类型的产品对信息披露频率的要求也不同。比如，在马来西亚，每年必须向客户提供至少1份信贷报告，而提供给储户的报告每季度至少1次。在希腊，必须向信用卡持有者提供月度报告。在挪威，有关法律强调报告必须每年提供，而对于那些持有活跃账户(无论是存款或者贷款)的消费者，则要求报告频率更高些。综上，定期信息披露的频率一般为每月1次。
随着现代科技的发展，通过互联网披露信息成为可能，这能降低信息披露的实施成本。但更为重要的是，应确保消费者能够自主选择信息披露方式(纸质文件或是电子文件)。
除了要求金融机构进行信息披露，监管者自身也逐渐着手改善市场透明度。一些经济体在监管者的官方网站上定期公布存贷款产品的利率和费率。例如，乌干达银行公布银行收费标准。
金融消费者保护的法律框架设计并没有放之四海而皆准的普适型方案，需要充分考虑金融体系的结构和每个经济体法律框架的特点。设计一个行之有效的金融消费者保护法律框架都必须对不同利益相关者进行全面了解和咨询，以确保法律法规的一致性。密切协作对于建立有效的监管结构来说同样重要。
来源：《西部金融》2011年第6期
责任编辑：奇奇