当前基层央行国库会计监督模式的思考

按照《中国人民银行国库会计核算监督办法》（以下简称《办法》）规定，未成立事后监督中心的分支行，国库会计核算业务的监督由国库部门自行办理。因此，目前人民银行县支行国库会计监督大多采取由国库部门内部实施的监督模式，虽然在规范会计核算、防范资金风险方面发挥了一定的作用，但仍存在一些亟待解决的问题。本文在分析当前县支行国库监督工作现状与问题的基础上，就如何理性选择基层央行国库监督模式问题进行了初步探讨。
    一、国库会计监督工作的现状与问题
    
    自2005年以来，人民银行各分支行大都实行了国库业务同级监督的新机制，对促进提高国库会计核算质量、防范资金风险起到了积极作用。但随着国库业务的不断发展和资金风险点的明显增多以及风险程度的相应加大，基层央行国库事后监督工作的现状已越来越不适应形势发展的要求，存在的问题更是不容忽视，主要表现在：
    一是监督身份缺乏独立性。据对某市中心支行下辖8个县支行的调查，从事国库工作的人员多数为4-5人。受岗位多、人员少的制约，有7个县支行的国库会计主管兼任事后监督岗。虽然这种兼岗方式与现行《国库会计核算业务操作规程》的相关要求并不抵触，但既是“裁判员”又是“运动员”的双重身份，势必弱化其监督的效果。即使事后监督岗由其他人员兼任，由于监督独立性的缺失，监督人员碍于情面，难以严格履行监督程序，其监督效果也大打折扣。
    二是监督意识淡薄。县支行部分国库人员对事后监督存在模糊认识，认为事后监督就是复核岗位的简单重复，仅仅是多了一道复核程序而已。国库事后监督人员对其岗位责任的重要性也认识不足，风险意识差，存有侥幸心理，甚至有的监督人员思想麻痹，工作不主动，监督不到位。
    三是监督标准缺乏统一性。《办法》虽在监督内容、方法和程序上作了规定，但原则性较强，加之近年来，国库业务变化较大，部分规定已不适应国库会计核算业务监督的需要。由于缺乏全面统一的监督标准，因此，在实际工作中，县支行国库事后监督人员大多依据自身对制度的理解，往往只注重“账平表对”，而忽视国库会计核算中的易发风险环节，监督重点和针对性不足，随意性较大。
    四是监督工作缺乏指导性。虽然《办法》第二十二条规定“上级国库部门应定期或不定期地对辖属国库会计事后监督工作检查指导，促进事后监督工作顺利进行”，但在实际工作中，由于上级国库部门的检查指导往往注重的是核算质量和风险管理，而专业性较强的事后监督部门又无业务指导职能，因此，该规定的可操作性不强。
    五是监督手段落后。直至目前，县支行国库事后监督工作仍处在手工监督阶段，监督方式已严重落后于国库会计核算电子化快速发展的现实，加上事后监督最快也只是审核上一个工作日已处理完毕的业务，因此等到发现问题时，往往“生米已煮成熟食”。
    六是监督机制不完善。目前，按照有关规定，县支行国库事后监督业务虽然要接受上级行国库、内审等部门的检查和指导，但从几年的实践来看，由于上级行事后监督部门既无垂直管理职能，也无业务指导职责，因此，县支行国库事后监督工作在上级行有关部门以及本行领导经常组织的国库检查时往往被忽略，实际上几乎处于无人管理的“边缘地带”。
    七是监督方式传统。目前，县支行国库事后监督人员日常监督的内容，主要是凭证要素是否正确和完整、账务数据是否准确等，缺乏对国库会计核算全过程的检查和监督。如系统口令是否定期更换和严密保管；拨款、退库、更正等重要业务是否合法、合规；人员变动、离岗时是否严格执行交接制度；印章、重要空白凭证的保管、使用是否符合制度等。
    八是监督程序缺乏规范性。《办法》虽对国库部门实施事后监督必须遵循的“移交会计资料，进行事后监督，记载监督事项，反馈监督结果，整理、装订、保管会计资料，报告监督情况”等监督流程有原则规定，但实际工作中，县支行国库事后监督不能严格执行诸如填制资料交接清单、记载监督工作日志、发出事后监督通知书等监督程序的现象较为普遍，监督实则成为走过场。
    九是人员配备不足、素质欠佳。有些县支行至今尚无专职的事后监督人员，大部分是由会计或其他岗位人员兼职，加上近几年来，对事后监督人员进行专业培训的次数屈指可数，因此，其日常监督工作仅限于对国库会计核算进行简单的勾对、检验，对国库管理制度和操作规程以及财、税、库方面的政策规定了解不多，不能随时洞察国库会计核算中存在的疑点或漏洞，更谈不上对发现的问题进行深层次的分析和反映。
    二、改进国库会计监督模式的比较分析
    
    从上述所述，不难看出，现行国库会计监督模式已经明显不适应形势发展的需要，已到了非改不可的时候。但如何改进并能达到最佳效果？这就需要通过分析比较、综合利弊才能得出。为此，我们先提出以下几种可选的国库监督模式进行比较分析。
    模式一：县支行同部门监督。即在县支行国库部门设立事后监督岗，指定专职人员负责国库会计核算事后监督工作，但不参与账务处理。这种模式的主要优点在于：监督人员能够按照有关要求同步实施监督，可实时、实地观察国库业务处理的全过程，并能方便地同国库会计主管或会计经办人员进行沟通交流。存在的弊端，主要是监督工作缺乏独立性和权威性，在一定程度上影响监督人员实施监督的主动性、客观性和公正性，从而降低事后监督的效果。
    模式二：实行跨部门监督。为了体现事后监督的独立性原则，提高事后监督的有效性，可在县支库会计核算业务实行集中监督前，国库事后监督职责由县支行监察室或办公室熟悉会计核算业务的人员担任。每个工作日，县支行国库部门专人负责将上一工作日会计资料跨部门移交事后监督人员，监督后的国库会计核算资料由县支行综合档案管理部门负责统一管理。这种模式是由县支行国库以外的其他部门负责监督，一般为办公室或纪检监察部门。其有利的方面主要体现在：能够较好地克服自身监督所不可避免产生的局限性，在一定程度上提高了监督的独立性和公正性。不利的方面主要表现为：监督人员了解掌握有关要求存在“时差”；监督内容往往局限于凭证、账表的规范性等表面内容，对资金风险难以进行实质性监督；监督人员多为兼职，时间、精力难以得到保障。
    模式三：上级行集中监督。是指县支行国库会计核算事后监督业务全部集中到上级行事后监督中心办理，同时国库会计资料一并集中保存，如遇调账、更正等业务由县支行相关人员到上级行事后监督中心进行查询。此种模式兼具同级和跨部门监督的长处，并有以下明显优点：一是有利于增强监督权威，促进县支行不断改进和夯实国库基础工作，努力提高国库会计核算质量。二是有利于提高国库工作效率。事后监督工作上收，势必要求县支行国库部门改进工作作风，加强协调配合，准确办理当日业务，并及时上报有关会计资料。三是有利于保证监督质量。由上级行事后监督中心专人实施集中监督，能够排除同级监督产生的各种干扰，保证监督质量。不利的方面主要有：一是如遇恶劣天气、自然灾害、网络中断等异常情况，可能导致当日凭证不能及时送达，影响事后监督的时效性。二是时空距离将给县支行国库账务查询、档案调阅等造成不便。三是由于一级政府一级国库，县支行国库会计核算内容必然包含地方特色，因此，在一些具体业务处理上可能与上级行事后监督中心存在认识偏差。
    模式四：上级行派驻或委派监督。这种监督模式虽然在形式上解决了由县支行自身监督带来的独立性和权威性不够的问题，又可在一定程度上避免出现由上级行集中监督而产生的不利情况。但也存在以下不足之处：一是派驻监督对监督人员的管理难度增加，人力、物力耗费较大；二是委派监督必将形成业务归上级行管理和人员归所在支行管理的“双重”管理方式，难以保证事后监督完全的独立性和超脱性；三是不论派驻监督或委派监督，相对于县支行其他工作人员而言，监督人员可能会产生某种程度上的优越感，加之对监督人员的管理难度较大，易使其发生道德风险，从而影响监督效果。
    三、基本结论
    1.关于上级行集中监督模式。很显然，从长远看，这种监督模式是发展的方向。但在目前各种基础性条件尚不具备的情况下，如国库业务核算系统由TBS（国库核算系统）过渡到TCBS（国库集中核算系统）、国库会计核算事后监督系统上线运行、中心支行国库核算监督人员数量增加、素质提高等，陡然把县支行的国库事后监督工作在空间上“移位”到上级行，是很难达到预期目标的，相反还会在一定程度上降低基层央行国库的服务质量和效率，尤其是对所辖县支行较多的上级行来说，此种监督模式的监督效果更是难以想象。
    2.关于其他三种监督模式。由上述分析不难看出，县支行同部门监督模式因在独立性和权威性问题上存在缺陷，故难以真正起到防范国库资金风险与促进国库服务水平提升的作用；县支行跨部门监督模式较同部门监督模式有较大改进，但在推进服务创新与提升服务效率方面又存在明显不足；上级行派驻或委派监督模式虽然兼有前两种模式的优势，但真正付诸实施难度较大，且制度设计的预期效果很难得到保证。
    3.切实可行的过渡监督模式。通过全面比较分析，我们认为，构建比较切实可行的过渡监督模式，应该是在加大县支行人员整合力度的基础上，从县支行现有的人员中选取1-2名精通国库业务的人员，专职从事国库事后监督，不隶属于国库会计部门，直接对分管行领导和上级行相关部门负责，并在制度上明确规定其享有参加各类相关会议和业务培训的权利。这样，既可较好地解决现行监督模式中独立性和权威性不够的问题，又能在很大程度上提高国库事后监督的效果，不失为一种易于施行并行之有效的应对之策。