规范人民银行行政处罚自由裁量权的探讨

摘要：人民银行行政处罚自由裁量权，由于其自身的广泛性、灵活性，以及人民银行与行政相对人的信息不对称，使权力存在被滥用的风险。滥用人民银行行政处罚自由裁量权，主要表现在裁量目的不适当、裁量过程违反相关性原则、裁量结果显失公正等方面。本文试从建立指导性案例制度、完善行政解释制度、完善执法公开制度、完善内部责任追究制度，以及提高执法人员的法律意识等方面，对规范人民银行行政处罚自由裁量权进行探讨。
    关键词：人民银行，行政处罚，自由裁量权

人民银行依法实施行政处罚，在决定是否处罚以及处罚的种类、幅度、程序等方面具有一定的自由裁量权。它的客观存在，不仅是弥补成文法局限性的必然需要，更是实现个案公正的重要保障。然而，权力亦是一把双刃剑。人民银行行政处罚自由裁量权也存在被滥用的风险，需要加以权力行使的引导和控制。
    一、人民银行行政处罚自由裁量权被滥用的可能性
    
    一是人民银行行政处罚自由裁量权的广泛性，使其易于被滥用。人民银行的职权范围广泛，包括执行货币政策、维护金融稳定、实施汇率政策和外汇管理、监督管理金融市场、实施金融统计、发行人民币和管理人民币流通、维护支付清算系统运行、经理国库、监督管理反洗钱、管理征信业等。而金融法律、行政法规无法对人民银行履职的具体事项作出详细规定，给人民银行留有较大的自由裁量空间。而且，在人民银行系统内，实施行政处罚的主体，上自总行下至全国各级分支机构，范围广、差异大，对法规的理解和执行尺度不统一，也容易造成自由裁量权的不当行使。
    二是人民银行行政处罚自由裁量权的灵活性，使其滥用具有伪装性。我国采用成文法，而成文法的抽象性和概括性，使人民银行行使行政处罚自由裁量权具有相当的灵活性，最典型的表现就是金融法律、行政法规对人民银行实施行政处罚的幅度留有较大的裁量空间。这使人民银行在法定幅度和范围内进行的行政处罚裁量，即使违反了妥当性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原则，但由于仍在“法定幅度和范围”内，很容易造成不当裁量行为表面“合法”的假象，行政相对人和相关监督部门都不易发现滥用权力的事实。
    三是人民银行与行政相对人信息不对称性，使权力滥用具有隐蔽性。我国金融法律、行政法规往往是对金融管理作出原则性和概括性规定，其具体实施则多由人民银行制定具体规定，并以规章和规范性文件的形式出现。而人民银行规章和规范性文件不仅具有很强的专业性，而且数量庞大，文件的关联性复杂，往往为人民银行内部执法人员所熟知，而行政相对人则较难全面准确掌握。此外，行政相对人也无从得知和比较人民银行对其他类似行政处罚案件的处理情况，因而难以判断人民银行在行政处罚中的裁量行为是否合理。
    二、滥用人民银行行政处罚自由裁量权的主要表现
    滥用人民银行行政处罚自由裁量权，主要表现在裁量目的不适当、裁量过程不考虑相关因素或考虑不相关因素、裁量结果显失公平、裁量程序违法等方面。滥用裁量权作出的行政处罚决定，虽然形式上没有超出法律规定的范围，但实质上违背了法律目的和精神，违反了妥当性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原则。
    一是目的不适当。即裁量所追求的目的不是法律授权的目的。一是出于非法目的进行裁量。如个别执法人员为了谋取私利而减轻对金融违法行为的处罚。二是根据不相关的合法目的作出裁量。如人民银行对行政相对人的某一项金融违法行为，因取证困难而难以实施处罚，为了达到惩罚该项违法行为的目的，而加重对其另一项违法行为的处罚。
    二是不考虑相关因素或考虑不相关因素。相关因素，是与自由裁量的各环节或要素之间有着某种合理关联性的因素。不考虑相关因素，如人民银行作出行政处罚决定时没有考虑行政相对人的主观恶意程度，仅依据违法金额决定处罚数额。考虑不相关因素，如人民银行在行政处罚过程中，受地方政府影响，对企业的金融违法行为减轻处罚。
    三是显失公平。即裁量结果畸轻或畸重，作出的行政处罚决定明显违背了《行政处罚法》规定的“过罚相当原则”。如对金融违法行为的处罚幅度，就其情节、性质、后果、手段以及社会危害程度来看，明显超出了合理比例；或“同案不同罚”，对于情节、性质、危害程度等相当的同类金融违法行为，处罚幅度出现较大差距。
    四是程序违法。就行政自由裁量权的运作而言，正当行政程序发挥着遏制行政恣意、保证理性选择、保证行政相对人合理预期从而接受行政决定的作用，并且对结果公正产生实质性影响。人民银行实施行政处罚的过程违反法定程序，如未告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，或未告知当事人依法享有要求举行听证、陈述或申辩等权利；或执法人员应当回避而未进行回避等。
    三、规范人民银行行政处罚自由裁量权的建议
    
    目前，人民银行已制定了《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国人民银行行政处罚委员会工作制度》、《中国人民银行行政复议办法》和《中国人民银行行政复议委员会工作制度》等程序性规定，实行了《中国人民银行分支机构工作人员取得行政执法资格法律培训及考核办法》，不断规范行政处罚自由裁量权的行使。然而，人民银行分支机构在实施行政处罚过程中，仍存在自由裁量缺乏指导和示范、裁量结果缺乏透明度、内部责任追究力度不够、执法人员法律意识有待进一步提高等问题。因此，以下试从建立指导性案例制度、完善行政解释制度和行政公开制度，完善内部责任追究制度和进一步提高执法人员法律意识等方面提出规范人民银行行政处罚自由裁量权的建议。
    (一)建立人民银行指导性案例制度。长期以来，我国司法机关运用典型案例指导判案，发挥了指导司法裁量的重要作用，人民银行亦可借鉴建立指导性案例制度。需要说明的是，人民银行指导性“案例”制度，并非英美法系的“判例”制度。它不同于上级法院对下级法院的判决先例，不是一种“造法”活动，也不具有法律上的约束力，而是人民银行在行政处罚过程中总结的，对行使自由裁量权具有指导意义的典型案件示范制度。
    建立人民银行指导性案例制度，具有指导和约束行政处罚自由裁量权的双重作用。一个成功的、典型的指导性案例，蕴含了人民银行执法人员对法律精神、执法规律的总结探索，对其他执法人员正确理解法律和运用执法技能具有不可替代的示范作用。运用指导性案例制度，可以避免类似案件在不同层级、不同地区甚至同一个执法机关受到不同处理的现象，也是对人民银行行使行政处罚自由裁量权的直观监督。指导性案例能够为类似案件的处理提供直接的参照，还能够提供处理新型案件和疑难案件的思路和方法，减少请示上级处理的工作量，缩短案件处理时间，提高人民银行履职效率。人民银行指导性案例的选择原则，应当突出重点，并根据一个时期人民银行实施行政处罚的实际情况加以调整。指导性案例应当遵循以下选择标准：一是案件所涉及的法律适用问题属于现行金融法律、行政法规规定不够明确具体，或涉及的法律适用问题具有典型性和代表性，或是可能多发的新型案件、疑难案件等。二是案件处理过程有对法律的解释，并且合乎立法目的和精神，具有指导实践的价值。三是案件处理结果恰当，且最终处理决定已经发生法律效力。
    (二)完善人民银行行政解释制度。“法律的实施以解释过程为前提。”人民银行行政解释，是人民银行为了指导行政执法实践，根据金融立法的目的和精神，对金融法律、行政法规的含义、内容以及适用条件等所做的说明解释。人民银行虽然不具有从立法层面解释法律、行政法规的权力，但其作为金融执法部门，具有解释金融立法的专业优势，这种行政解释虽然不具有法律上的约束力，但仍具有行政上的约束力和指导作用。
    完善人民银行行政解释制度，将有利于引导和约束人民银行行政处罚自由裁量权。人民银行行政解释可以将金融立法中抽象的和不确定的概念明确化和标准化，是执法人员行使自由裁量权的重要指导和依据。人民银行行政解释公开地以规范性文件的形式出现，行政相对人可以知晓，避免了行政相对人由于信息不对称而无从衡量人民银行裁量结果公正性的问题。此外，人民银行行政解释比金融立法更明确和具有可操作性，有利于提高人民银行履职效率。
    人民银行行政解释的原则，一是解释应当符合立法目的和法律精神。符合立法本意和法律的公正精神是解释立法的根本准则，关系到行政解释的合理性与正当性。二是解释应当明确且具有可操作性。
    解释立法是为法律适用服务的，因此，文字表述应具有确定性，操作模式应当具体可行。三是解释应当具有可接受性。在现代法治环境下，行政权力的行使最终取决于行政相对人的同意，因此，人民银行行政解释还应当以行政相对人能够理解和接受的方式作出。
    (三)完善人民银行行政处罚公开制度。“公开是对抗专断地运用裁量的重要武器之一。”行政公开原则，是指行政机关的一切行政活动，除涉及国家安全或国家秘密，或涉及商业秘密、个人隐私，以及法律规定不得公开的以外，一律公开。人民银行行政处罚公开制度，应包括处罚的依据、过程和结果公开。处罚依据公开主要指人民银行作出行政处罚的法律依据和违法事实公开，处罚过程公开主要指实施行政处罚的程序公开，处罚结果公开主要指所作出的行政处罚决定公开。
    完善人民银行行政处罚公开制度，既是依法行政的基本要求，也是约束自由裁量权的有效手段。通过对行政处罚依据、过程和结果的公开，相对人和社会公众就有条件判断人民银行行使行政处罚自由裁量权的公正性、平等性，如是否存在“同案不同罚”的现象。滥用行政处罚自由裁量权的行为易于被暴露，能够约束人民银行在裁量过程中不任意作出决定，而必须慎重考虑裁量结果的合法性与合理性。
    完善人民银行行政处罚公开制度的原则，一是要扩大行政处罚公开的范围。目前人民银行行政处罚公开主要是处罚依据和程序的公开，但处罚结果只对行政相对人公开。而处罚结果公开对于约束自由裁量权具有至关重要的作用，因此下一步应积极推动处罚结果向社会公开。二是不仅要做到形式上的公开，更要注重实质内容的公开。说明理由是行政公开的基本形式之一，人民银行在作出行政处罚过程中，除说明处罚决定的法律依据、违法事实外，还应充分说明有关政策考量、逻辑推理思路及其他相关信息。三是要建立和完善行政处罚公开的救济制度。对于人民银行应当公开而未予公开的行政处罚事项，赋予相对人或相关人获得救济的权利和途径。
    (四)完善人民银行内部责任追究制度。人民银行执法人员的责任，既可能是由外部规则被动强加的，也可能是依内部规则主动创设的。内部责任规则既是对相应的外部责任规则的转化，也是内部实体性规则和程序性规则得以落实的最有效保障。因此，完善人民银行内部责任追究制度，对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。
    完善人民银行行政处罚内部责任追究制度，具有预防自由裁量权滥用的作用。一方面是消极地预防，通过对滥用行政处罚自由裁量权的否定后果的宣告，使执法人员在行使权力过程中主动地选择不会遭致否定性评价的行为模式。另一方面是积极地预防，内部责任追究制度作为人民银行自我设定的规范，必然强化执法人员的规范意识，从而有助于预防和减少滥用自由裁量权的效果。
    完善人民银行行政处罚内部责任追究制度，应当重点关注责任追究的强度，如果惩戒措施的强度与违规的程度或后果的严重程度相比，严重畸轻或畸重，都将成为象征性的摆设。因此，一是应当充分考虑金融法律、行政法规或其他上位法的相关规定设定纠错的强度。二是应当结合人民银行行政处罚自由裁量权行使的特点设定纠错强度。三是应当完善责任追究的权限和程序，注意保障惩戒对象的合法权益。
    (五)进一步培养人民银行执法人员的法律意识。法律意识是人们对法所持的基本态度和信念，包括对法的本质、作用的看法，对现行法律的要求和态度，对法律的评价和解释以及对自己权利义务的认识。培养行政执法人员的法律意识的核心，在于使执法人员从内心对法律产生信任和尊重，增强依法行政的自觉性和主动性。
    培养执法人员的法律意识对约束人民银行自由裁量权具有至关重要的作用。人民银行自由裁量权必须由执法人员行使。不论立法控制、司法控制还是行政机关内部控制，都是带有强制性的、外在的控制措施，而自由裁量权行使的效果很大程度上还是取决于执法人员内在的主动性、创造性和自我约束。而只有人民银行执法人员具备良好的法律意识，才能使金融立法的外在要求转化为执法人员对金融立法价值的内在认同，从而公正履行法定职责，合理行使自由裁量权。
    进一步培养执法人员的法律意识，一是要加强法律知识的培训，使执法人员较好地掌握法律基础知识、行政法律知识、金融法律知识。二是要加强法律信仰的培养，使执法人员对法律产生发自内心的认同，在行动中自觉体现对法律的严格遵循和对法律尊严的维护。三是要提高运用法律的实践能力，使执法人员不断提高运用法律分析、解决具体问题的能力。
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    （作者单位： 中国人民银行抚州市中心支行）