构建基层央行内部绩效审计模式的研究

摘要：绩效审计是当前世界审计的主流和发展方向。本文从基层央行绩效审计的内涵与特征入手，结合基层央行履行职能的实际，就如何构建基层央行内部绩效审计模式，推进基层央行内部绩效审计实践进行初步探讨。
    关键词：基层央行，绩效审计模式，构建
    一、基层央行绩效审计的内涵及其基本特征
    
    绩效审计丰富和提升了内部审计的内涵。国家审计署在《2008-2012年审计工作发展规划》中，更是明确指出……“到2012年每年所有的审计项目都要开展绩效审计”。绩效审计已成为国家审计和内部审计的发展方向。
    (一)基层央行内部绩效审计涵义
    是指基层央行内部审计机构和人员接受委托，通过收集、分析审计证据，来评价基层央行执行货币政策、实行金融监管、提供金融服务和进行内部业务管理活动的经济性、效果性、效益性、公平性、环境性，并提出改进意见和建议，促进提高绩效，履行受托经济责任的监督和评价活动。
    (二)基层央行内部绩效审计具有五个基本特征
    一由独立的审计机构和人员独立实施的，客观地收集审计证据，并对审计证据进行系统而客观的评价。二审计的目的是促进基层央行利用公共资源的经济、效率、效果和其管理水平的提高及相关政策的完善。三评价审计对象经济活动的效益性、合理性、可行性。四审计范围既包括宏观经济活动，又包括微观经济活动；既包括国家和政府的经济行为，又包括基层央行和其他经济组织的经济行为。但审计范围必须是能够确认的事项。五绩效审计风险大于其他审计类别。
    二、基层央行内部绩效审计模式构建
    
    在内部审计过程中引入风险导向审计，按照经济性是前提、效率是过程、效果是目的，并将经济性、效率性、效果性三性作为一个整体分别从审计理论到审计实务两个方面进行构建，具体有以下几个方面：
    (一)以绩效审计为发展方向，构建基层央行内部绩效审计的工作机制
    一是树立绩效审计理念，提高对绩效审计重要性的认识，坚持绩效审计为内部审计工作的发展方向，提升基层央行绩效审计工作地位。二是从制度上明确绩效审计的对象、目标、范围、标准、程序等，为绩效审计提供可操作性审计规范，规范绩效审计行为。三是实行全面的和专项的绩效审计相结合的制度，采取定期与不定期相结合的形式，现场与非现场相结合方式，运用定性评价与定量考量相结合的方法，使绩效审计迈入日常化、制度化、规范化轨道。四是促进绩效审计管理水平和质量提高，促进绩效审计的逐步完善。五是加强内审人力资源管理。选拔、调整和充实内审人员，建立起一支专家型、职业化的现代内部审计队伍。
    (二)以战略目标为主导，构建基层央行内部绩效审计的目标体系
    基层央行绩效审计的目标：一是建立与发展战略目标相一致内部绩效审计总目标。基层央行发展战略目标是根据基层行自身情况，在分析内外社会经济环境的基础上，提出的一整套有效地执行货币政策，维护金融稳定、提供金融服务的中长期发展目标以及相应的行动方案。它关系到基层央行的生死存亡。因此绩效审计总目标要结合基层行的发展战略来确定。二是不断探索完善内部绩效审计目标体系。基层央行绩效是由总目标和许多子目标构成，子目标它可分为一般目标和具体目标，一般目标是绩效审计核心职能的体现和一般要求，体现履行职能过程中资源利用的经济性、行政管理的效率性和行政活动的效果性；具体目标是绩效审计实践中所要达到的审计目的，必须结合被审计对象的特点、功能，围绕职能的完成情况这一核心制定，它可设为社会效益目标、促进持续发展经济目标、增强金融业发展目标、信誉形象目标、提供金融服务目标等类别。完善的基层央行绩效审计目标体系是绩效审计生命力的保障。值得一提的要关注履职过程，强化履职效果，克服以往我国的审计目标侧重于过程，把查经济性、效率性和效果性的基本要求直接转变为审计目标。片面强调绝对而独立的经济性、效率性和效果性，而忽视了被审计对象核心功能的问题。
    (三)以投入产出原理分析为核心，构建基层央行内部绩效审计的考核指标体系
    以投入产出原理分析为核心，建立切合实际，具有层次性、可控性、动态性、指导性以及体现绩效状况、努力程度的绩效考核指标机制体系。指标建立必须遵循：一是最大限度的覆盖被审计单位的业务管理每个方面和每个环节，从而进行全面、综合、完整的考核评价。二是对可以通过量化指标直观描述的绩效情况，必须通过多角度、多层次的指标进行评价；对那些不可能用量化指标描述的绩效情况，需用定性指标来描述绩效情况，实行结合两者评估才真实、具有说服力。二是建立符合客观规律又重点明确的科学指标体系。四是绩效审计指标不仅应准确反映被审计单位及内部职能部门及个人履行的责任，还应是其通过主观努力可以改变的结果和过程，属于可以控制和调节的。五是评价指标应与国家法律法规、政策和行业标准一致，同时评价指标应横向对比与纵向对比互为补充。由于每个被审计单位所处的社会经济环境，职能分丁、管理方式和特点不同，审计人员应该针对被审计单位的具体情况，灵活运用评价指标，避免僵化直接套用。
    (四)以履职绩效为主线，构建基层央行内部绩效审计的重点架构
    1.以贯彻发展战略意图为主线的战略发展审计。一是对发展战略规划和发布局及发展政策进行审计。以保证重大决策和资源配置效率的合理性和效益性，防范和化解决策风险，最终促进社会经济、金融业健康发展和增强自身的可持续发展能力，不断提升央行地位和形象。二是对各项战略决策实施的审计。决策和规划是否已落实到各职能部门的经济责任中去，决策措施是否有利于目标实现，是否已达到预期的目的和要求，是否实现价值增值的目的。
    2.以传导货币政策为主线的宏观调控审计。一是对贯彻执行国家货币政策措施和实施金融管理的审计，关注措施得当性、针对性，政策实施效应、社会效益及管理效果是否达到预期政策调控效应和管理效果。二是对金融管理的审计。实施金融管理的范围和力度是否达到上级行的规定要求，其行使职能和权力的过程所消耗的国家资产是否达到最佳效果的要求。
    3.以提供金融服务为主线的业务运行策略审计。对金融服务的产品开发，服务创新的投入与产出效率、效果的审计，关注服务产品和产品开发以及业务创新“量”与“质”客观评价它们与上级行的预期和社会要求的一致性，是否有利于改善服务条件，推进服务体系的建设；资金投入是否达到最佳效果，提出改进意见是否促进期望绩效的实现。
    4.以资源配置为主线的财务预算审计。一是对以财务预算管理为基础的人、财、物资源的审计。关注人力资源配置计划和人力资源的结构分布的合理性审查；评价人力资源的激励和约束机制是否健全；财物资源配置是否适当，潜力是否挖掘，效果是否最优。二是对以资金为主线项目建设资源的审计。关注投资配置是否最优，投资实际效果是否达到预期，是否实现最大限度的经济效率和效果。
    5.以风险管理为主线的内部控制审计。一是审核和评价各项业务管理活动和控制系统与发展战略规划的协调一致性、科学性；建立的规范与标准是否得到遵循，资源的利用是否经济有效，目标是否实现。二是对内部控制环境优化的审计。关注内控环境风险文化建设的效果和人力资源管理、人员素质是否能满足有效实施内部控制的需要。三是对内部控制组织设计和措施的审计。关注各职能部门之间的授权是否划清，各职能部门内部的职责划分是否能做到不相容职务分离，是否建立了复核查对等。四是对控制活动风险动态管理的审计。紧紧围绕风险识别、评估和防范，审查和评价风险管理效率，查找控制缺陷，提出有效的改进措施，促使并协助改进整个组织内部控制系统。
    (五)以经济责任落实为保障，构建绩效审计成果运用
    绩效审计归根到底是对被审计单位经济责任履行情况的监督，强调以人为本，并对履行中心职能的经济责任作出客观公正的评价。一方面通过具有现代审计特征的经济责任绩效审计，为绩效审计找到了途径，另一方面建立以责任追究为主体的绩效审计奖惩机制。通过绩效审计成果的转化和绩效审计奖惩机制的落实，充分调动被审计对象的积极性，发挥绩效审计的促进、制约作用，从而促进基层央行绩效管理水平的提高。

责任编辑：何容