近代中外金融制度变迁比较

内容提要：本文通过对近代中外金融制度变迁规律的比较，从中总结出两者的不同。作者运用新制度经济学的制度变迁理论，并加以引申和发展。文章认为，诱致性变迁和强制性变迁是可能在一个国家的金融制度变迁过程中交替发生的，而对交替规律的研究具有重要的理论意义和现实借鉴价值。在近代中国和西方国家，对交替规律起关键影响作用的要素（诸如宪法秩序、产权制度、意识形态等）不同，这决定了强制性变迁是否以诱致性变迁的成果为基础，即正向交替，还是逆向交替，以及强制性变迁完成以后，是否能够再次引发诱致性变迁（第二次交替）。本文是以经济学理论运用于经济史研究的一次尝试。
    关键词：金融制度 正向交替 逆向交替
    作者简介：杜恂诚，上海财经大学经济学院200433
    一、范式与定义
    时代和经济学的飞速发展都提出了经济史研究的变革问题。过去我国经济史与理论经济学基本分家的状况已经显得很不合时宜了。理论经济学和经济史学的发展都内在地提出了相互融合和相互渗透的需要。诺思因成功地将产权理论运用于经济史的研究，而成为西方产权学派的代表人物之一。弗里德曼和舒尔茨的《美国货币史》则是一部通过对美国货币史的叙述和分析来阐述货币主义思想的经典（注：Milton Friedman and Anna J. Schwartz, A Monetary History of the United States, 1867-1960, 1963.）。诺思和托马斯的《西方世界的兴起》与《美国货币史》相比，两者虽然都是以史实来验证一种经济学理念，但具体的方法则有很大不同：前者从产权分析的范式入手，对史实进行高度抽象和扬弃，通过对欧洲人口增长、劳动力和土地相对价格变化的分析，论证了从对人的产权到对土地的产权的制度转变，从而造成了有效率的经济组织在西方的兴起（注：道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年版。）；而后者则是非常具体地分析历史过程，“用历史的、实证的资料来检验理论的重要性”（注：布赖恩·斯诺登、霍华德·文：《与经济学大师对话》，北京大学出版社2000年版，第16、153页。）。也许中国的经济史学者比较熟悉，也比较容易接受《美国货币史》的研究方法（不说理论创新的困难），这当然无可非议。但笔者以为，将范式研究引入经济史同样重要，值得我们在求新求变之中加以尝试。本文试图创造性地运用制度变迁理论来进行近代中外金融制度变迁史的比较，并从中获取若干理论启示。
    新制度经济学的一些学者将制度变迁区分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在这方面，林毅夫的文章《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁和强制性变迁》作了比较深入的分析（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载科斯、阿尔钦、诺思等：《财产权利与制度变迁》，三联书店上海分店、上海人民出版社1996年版。）。根据他的观点，诱致性变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；而强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。虽然自发性制度变迁通常也需要政府行动来加以促进，但为了便于分析起见，作者将这两个变迁类型作了区分。
    两种制度变迁模型在不同历史时期的适用性是不同的。在凯恩斯主义兴起之前，诱致性变迁占主导地位，而在凯恩斯主义兴起之后，强制性变迁方式的重要性大大上升。但即便如此，这两种制度变迁模型在同一个国家的不同时期仍然可能是交叉的，要研究制度变迁的成败得失，不能不研究这两种制度变迁模式在交替过程中的相互关系。这种交替关系的核心由两个问题所构成：第一个问题：强制性变迁是在诱致性变迁的基础上进行，还是另起炉灶，完全另搞一套？第二个问题：强制性变迁是促进诱致性变迁，还是对后者进行压抑，以牺牲后者为代价？这两个问题将成为本文分析的重点。
    西方一些学者在分析制度变迁时，将其分为两级，即：第一级：某项制度安排发生变迁；第二级：整个制度结构发生变迁。关于产权制度的分析就是这样。由于两级的跨度过大，因而很难作细致的分析，容易使分析流于粗疏。才华横溢的新经济史学家在开拓性地阐述他们的闪烁着思想火花的理论时，采用随机举例子式的举证方法，可以说是一种学术发展的必然。但随着这门学科发展的深入，随机举例子就显得系统性不强了。实际上，制度变迁可以分为四级，即：第一级：某项制度安排发生变迁；第二级：某类制度结构发生变迁；第三级：相关制度结构发生变迁；第四级：整个制度结构发生变迁。第一级变迁发生以后，只有经过第二级和第三级变迁的过渡，第四级变迁才可能成为现实。因此，对第二级和第三级变迁的研究就成为深化制度变迁理论研究的关键。本文选择金融制度变迁作为研究对象，正是基于这样的考虑。
    二、几个具有特殊影响力的变量因素
    要设计出一套十分完整的制度变迁分析框架是困难的，因为制度分析是“因时因地而异的”，对于内生变量和外生变量的理解也可能存在分歧，另外，适于分析制度安排变化的框架又可能不适于分析制度环境的变化（注：奥斯特罗姆、菲尼、皮希特编：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1996年版，第156—158页。）。本文不打算对这类框架展开全面分析，只准备讨论几个具有特殊影响力的变量因素，探讨它们对近代中国金融制度变迁之所以不同于西方的特殊的定型作用。
    （一）产权制度
    产权制度是金融制度变迁的内生变量。在西方，金融制度是伴随着排它性私有产权的建立和完善而发展起来的。鸦片战争以后，西方企业进入中国，西方的产权制度也被引进了中国，但这种产权制度并没有宪法层面的保障，也并没有成为神圣不可侵犯的信条。中国传统社会的那种不完全私有产权，在政治强权的形态下有可能重新萌发出来。这正如王家范教授所说，“国家主权是最高产权”，呈现为中国所特有的一种历史特征。（注：王家范：《中国传统社会农业产权辨析》，《史林》1999年第4期。）
    产权是一组权利，包括对资产的使用权、收益权、改变资产形态和实质的处分权、以双方一致同意的价格把所有或部分以上三项权利转让给他人的权利。平乔维奇认为：“最后两个方面是私人产权最为根本的组成部分。”（注：斯韦托扎尔·平乔维奇：《产权经济学》，经济科学出版社1999年版，第29页。）而中国传统社会土地私有产权制度的“不充分、不独立、不完全”恰恰就是体现在产权的这后两个方面（处分权、转让权）。
    这种私有产权制度的“不充分、不独立、不完全”，不会因为一场鸦片战争和西方企业的进入嘎然而止，而必然会向近代延伸。清政府倡办的一批所谓“官督商办”企业，就是产权关系很不清晰的，这些企业虽然都是由私人投资创办，但处分权、转让权都掌握在政府手中。从北洋军阀政府到南京国民政府，政府只要认为是它所需要的，就可以任意将私有产权变为政府产权（或虽企图这么做但因控制能力不够而作罢），而且转让的价格绝对不是公平的价格，而是一种由政府单方面决定的、掠夺性的价格。例如南京国民政府在1932年仅以相当于净资产总值1／6的价格将民营的轮船招商局收归国营（注：许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》第三卷，人民出版社1993年版，第97—98页。）。同样，南京国民政府强行将中国银行、交通银行和其它一些民营银行收归国营。如果没有“政府权力是最高产权”这把达摩克利斯剑，南京政府是很难推行1935年那场强制性金融制度变革的。
    在这里，我们有必要比较一下西方的情况。在美英等国，政府有时也会要求私人把财产出卖给政府，但这种征用与中国近代的情况大大不同。《美国宪法第五修正案》准许联邦政府占有私人财产，但有两个限制条件：占用是为了修建高速公路等公共目标，而且所有者必须得到公平的补偿。规定占用私人财产权利的州宪法通常也附加了类似的约束。（注：考特、尤伦：《法和经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第260、285、262页。）
    （二）宪法秩序
    宪法（或国家的根本大法）稳定，有利于诱致性变迁，而宪法不稳定，则有利于强制性变迁。英国的由历史逐渐形成的宪法、美国的成文法都是扎根于社会且深入人心的，这类宪法是不可能随意更改的。稳定的宪法框架又极大地限制了政府活动的范围，使他们不能随意采取有违宪法根本宗旨的强制性制度变迁行动。相反，落后国家的宪法常常是不稳定的，因而可预见未来的“形式理性”较差，诱致性变迁很难长期而稳定地推进。同时，当政者却可能为了自身的利益而随意改变或解释宪法，任意发起强制度变迁。
    （三）意识形态
    意识形态常常决定制度变迁是否具有合法性，或者是否能为公众所接受。在美国，私有产权思想根深蒂固，任何触犯私有产权和市场经济的言行都被公认为不合法的。在1933年罗斯福新政之前，甚至政府对金融市场的积极干预都会被公众所拒绝。Leslie M. Shaw在担任了1902—1906年四年的美国财政部长后，对自己不能放开手脚干预金融市场，同时也缺乏干预市场的筹码而颇多感慨，并提出政府积极干预金融市场的设想，结果他被大家认为是一个“官僚自大狂”。（注：Friedman and Schwartz, op. cit., pp149-151.）甚至到了1929年开始的大萧条期间，即使有种种幕后交易、操纵股市、故意传播错误信息等丑闻被揭露，但胡佛总统仍然相信联邦政府对证券交易所的控制是不符合宪法的，（注：J. Seligman, The Transformation of Wall Street, 1995, p.12.）罗斯福新政也只是加强了政府干预的力度，并没有去限制或收买私人产业，侵犯私人产权制度。如果那么做，美国的公众是绝对不会接受的。
    在近代中国，情况就不是这样。中国老百姓历来就有好皇帝、清官能够代表国家利益和全民利益的观念，孙中山及其追随者也坚信革命党人如果掌权，其政权一定就是代表全民利益的。其所经营的国家资本也一定是代表全民利益的。（注：《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第892、895页。）“均贫富”是我国贫苦大众多少代、多少年来一种朴素的愿望，也是历次农民起义的口号。一些为了维护社会稳定和巩固统治权的古代政治家也常发起诸如“均田”、“限田”、“抑兼并”等措施来遏制地产和物产的过分集中于少数人之手。在这时，“国家权力是最高产权”则体现了它无比的权威。尽管这触犯了既得利益者的利益，但非既得利益者的大众是能够接受政府对私有产权的侵犯和对私有产业的限制的。
    （四）政府能力
    国家的根本大法多变，私人产业和私人产权得不到保障，当然不利于诱致性变迁，而有利于强制性变迁，但如果政府是很弱的，那么它的控制力就一定十分有限，它就难以做到“节制”私人产业和私人产权。而且，尽管写在纸上的国家根本大法多变，但与实际生活的距离甚大，私人产业的生存环境具有某种连续性和可预见性。在这样的条件下，诱致性制度变迁仍可能发生，而强制性制度变迁则很难发生。在这方面，北洋军阀政府时期是比较典型的例子。
    南京国民政府在20年代末30年代初基本完成了政治的统一，因而政府的行政控制能力大大提高了。但行政控制能力的提高也意味着行政控制成本的提高。行政控制成本包括行政经费、军事开支在内，而尤以后者的需求最大。如果不能满足行政控制成本的需求，那么政府的行政控制能力就会大打折扣。从1929年至1937年，南京国民政府每年的财政赤字都要占到每年财政支出的20％—30％。赤字的弥补主要靠发行国内债券和向银行借款。但在以信用为基础的金融制度中，政府如果只借不还的话，信用丧失，以后就再也借不到钱了。要是借不到钱，政府就维持不了庞大的局面。因此，改变原先的自由市场金融制度就成为维持政府控制能力的必要环节。在这一点上，政府能力的提高与强制性金融制度变迁互为因果。
    三、正向交替
    所谓正向交替，是指强制性变迁以诱致性变迁为基础。诺思认为，宪法演变“有两个目的：一是，界定形成产权结构的竞争和合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加”。也就是说，统治者通过产权制度的建构，既要使自身利益得到充分保证，又要使社会产出最大化。但这两个目的经常会发生冲突，从而导致矛盾对抗乃至国家的兴衰（注：诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版，第24页译者的话。）。上述两个目的在时代和社会的分布上是不均衡的。当一个社会已经建立了基本的产权规则和产权结构，并且能够稳定发展时，它并不需要经常更改它的基本产权规则。因此出现第一个目的的情况，是在一个社会从无产权制度向有产权制度的孵化期，以及一些落后国家在政府主导下的改革时期，或社会转型时期。
    强制性变迁也会在上述两个目的之间有所侧重。以诱致性变迁为基础的强制性变迁，在近代，除了产权制度的初期形成时期之外（这个时期也不排除诱致性变迁），一般侧重于第二个目的。主导这类变迁的政府一般是有限政府。
    “有限政府”意味着政府不是万能的，它只能起到纠正市场缺陷的作用。从市场出发，就是尊重市场的原有基础，并以这个基础来决定政府的作为。政府是在调节机制上下功夫，而不是以政府所创造的新的微观主体来代替市场原来的微观主体，不是以政府的行政控制来代替市场的运作机制。美国的罗斯福新政就是通过立法和赋予美联储等调控机构以某些新的权力来提高政府间接影响市场的能力。
    新政时期也成立了若干新机构，如联邦存款保险公司。但新机构的职能是全新的，它有助于创建一种新的机制，而这种新的机制是有助于当时的金融市场的。联邦存款保险公司的成立使商业银行破产和存款人承担的损失都发生了戏剧性的变化。在1921—1933年的13年中，每年银行的停闭数至少达到3位数，1930—1933年每年4位数，1933年是4000家。而从联邦存款保险公司开始运作的1934年起，每年银行的停闭数降到2位数，1943—1960年，更降到联储成员行和非成员行各1位数。1921—1933年的13年中，存款人承担的损失平均每年1.46亿美元，或者是总存款额的0.45％，而从1934年起的27年中，存款人平均每年损失70.6万美元，或少于总存款额的十分之二个0.01％，而且这27年的损失的一半多集中在头几年。（注：Friedman and Schwartz, op. cit., pp438-439.）
    有限政府所主导的强制性变迁主要不是为了政府的利益。“政府的利益”也应有限制性的定义。这类利益可以分为三个层次：第一个层次体现为政府的财政能力，即政府可支配的国民收入和社会资源的多少；第二个层次体现为政府某个部门或地方的利益，包括财政收入、管辖权的大小；第三个层次体现为政府中某些掌权人物为自己牟利的职务行为。
    在西方国家，政府的财政能力应该是经济发展水平的晴雨表。除了国际性的战争等特殊原因外，政府不会采取发动一场强制性制度变迁，特别是金融业的制度变迁来大幅度地调整国民收入的分配，让政府一下子大大增加可支配的资源。政府的财政收支不会呈现一种起伏很大的跳跃性。美国从1902—1970年，总的财政支出数量的增加是持续而平缓的，跨越新政时期的1932—1940年，其变化也不大，只是在财政支出的结构上，联邦政府一级的比例有所提高，从占GNP的7.3％提高到10％，而州和地方政府的比例有所下降，从占GNP的14％降至10.3 ％（注：哈罗德·德姆塞茨：《竞争的经济、法律和政治维度》，上海三联书店1992年版，第78页。）。新政时期联邦政府支出比例的增加，是一些刺激有效需求增加、刺激经济复苏政策的副产品。废除金本位，美元贬值，政府增加投资，实行有节制的赤字财政，其结果就必然是联邦一级政府的财政支出比例上升（注：参阅山田伸二：《世界同时通货紧缩》，中国财政经济出版社1999年版。）。
    掌权人物利用职务便利为自己谋利的现象，在任何社会都是存在的，美国大萧条期间也暴露了此类丑闻（注：参阅山田伸二：《世界同时通货紧缩》，中国财政经济出版社1999年版，第20—21页。），但在权力制约的条件下，这类现象不可能成为发起一场强制性变迁的动因。
    以诱致性变迁为基础的强制性变迁是接受市场对政府或中央银行行为的修正的。弗里德曼和舒尔茨的《美国货币史》的最主要的理论贡献，是改变了经济学家们关于萧条成因的观点。他们认为，美联储本来可以阻止货币数量的下降，这样就可以使大萧条得以缓和和缩短。实际上，1929—1930年的衰退正是由于联储的错误管理而转化为大萧条的（注：斯诺登、文：《与经济学大师对话》，第16—17页。）。随后的罗斯福新政则充分接受了市场的反馈和修正，联储系统的注意力由“信用控制”转变到“市场控制”，并由1935年银行法赋予联储扩大了的“市场控制”权力（注：Friedman and Schwartz, op. cit., p.512.）。
    二战以后日本的金融重建最初是按照美国金融制度的模式来设计和推行的，也就是要在日本建立美国式的有庞大证券市场的金融体制。但在推行过程中遇到了很大的阻力，1949年秋甚至发生证券市场的崩溃。在企业效益低下、通货膨胀、财阀解散、利率提高等条件下，人们的偏好不选择证券，而宁可选择存款，证券市场缺乏美国那样的基础。制度设计当局及时接受市场反馈，作出了符合日本经济和社会条件的修正，这就是所谓的“道奇路线”。（注：童适平编：《战后日本金融体制及其变革》，上海财经大学出版社1998年版，第10—13页。）
    四、逆向交替
    不以诱致性变迁为基础的强制性变迁，是所谓“逆向交替”。相对“有限政府”而言，主导此类强制性变迁的是所谓“无限政府”，即他们认为自己是全能的和万能的，他们不是为了纠正市场的缺陷，而是从执政者的利益出发，为了解决政府自己的问题，而设计出一套蓝图，强制地加以推行。中国近代的南京国民政府就是“无限政府”的典型。
    南京政府用公债作资本，建立了由政府控制的金融体系，把效益最好的金融机构收归己有，由此而控制了金融业的大部分利润。在金融与财政合一的条件下，币制的改革，发行权的集中于国家银行，使政府获得了发行税和通胀税的双重好处。1937年6月法币发行量为14.07亿元，如与实施法币改革前的1935年10月相比，已增加到3.2倍。同时， 物价也开始上涨，1936年比法币改革时的物价上涨了12.6％，1937年6 月又上涨16％。（注：中国科学院上海经济研究所、上海社会科学院经济研究所编：《上海解放前后物价资料汇编》，上海人民出版社1958年版，第15—16页。）
    抗战是一种特殊情况。世界各国在大规模的对外战争期间也许都会实行高通货膨胀政策。但除此之外，在处理国内问题时也采取这样的强制政策，其消极的一面就成为主要的了。财政与金融合一，不兑现纸币制度的推行，为政府势力的扩张提供了条件，也为内战规模的扩大提供了条件。从某种意义上说，金融独立于财政，是对内战规模的一种制约，也是对由政府行为所导致的经济波动的一种制约。
    无限政府垄断金融所获取的好处还不仅仅局限于发行税和通胀税上。在政府中掌权的人通过职务寻租，能从政府对金融垄断中获取最大的好处。职务寻租与政府追求自身利益最大化往往交叉渗透在一起，而成为社会的毒瘤。塔洛克认为，所谓寻租，是“那种利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为”。（注：戈登·塔洛克：《寻租》，西南财经大学出版社1999年版，第27页。）在南京政府时期的中国，在缺乏制度约束的条件下，不仅政府从垄断中寻求自身利益最大化，而且政府官员也利用信息不对称和对资源的管制权而从中牟取暴利。
    南京政府对中、交等银行的收归国有，是对私有产权和私有产业的严重和任意的侵犯。1935年3 月南京政府下令撤换中国银行总经理和下令强行增加中交两行的官股股本的时候，中交两行的商股拥有绝对多数，但他们既无权决定自己的总经理人选，又无权决定银行的方针大计。
    无限政府在推行强制性制度变迁时，是不接受市场反馈和修正的。1933—1935年，中国工商业出现了一些困难，物价下跌，白银净外流，市场的资金需求得不到满足。如果政府愿意接受市场的反馈和修正，它就会适时地紧缩自己的军政费开支，让银行拿更多的资金去支持工商业，而南京政府却通过力度更强的制度变迁，让金融业比以前更加听命于自己，让金融业对政府更多地放款，走与市场的反应相反的一条道路。
    1947年4月，战后全国银行业联合会重新成立， 人们在会议期间提出了“金融政策不应偏重管制，而应领导银行业走上生产建设之途”之类的意见（注：《新闻报》1947年4月15日、4月17日。），但并没有得到南京政府当局的认同。1948年8月， 老百姓对南京政府所推行的金圆券改革已经完全失去信任，这与1935年的情况形成强烈的反差。但南京政府一意孤行，毫不把市场、民意放在心上，把责任推给处于生死线上的商业银行（注：《锡报》1948年9月7日。）。
    两种制度变迁模式的逆向交替，表现为强制性变迁的目标不是诱致性变迁目标的延续，已完全错位。政府以有利于自己的一套目标架构替代了原先诱致性变迁的目标架构。中国近代诱致性金融制度变迁的长期目标是建立一种能减少金融和经济波动的金融体制，并使金融业在中国经济增长中起更大的作用。在强制性变迁发动之前，中国的金融业已经悄悄地发生了一种自发的金融集中趋势。为了减少金融和经济波动、提高金融效率，中国的金融业渴望有中央银行制度的产生。但中国金融业所渴望的中央银行制度，是扶持市场、扶持民营银钱业的中央银行制度，而不是取代市场，压抑民营银钱业的中央银行制度。南京政府所发动的金融业强制性变迁，虽然包含了币制统一和中央银行制度在内，但其目标已完全转移到了政府的利益之上，以政府的利益完全取代了市场的利益，以政府的垄断和统制取代和打断市场自发的集中趋势，以政府的大权独揽和财政需求取代金融市场的稳定和经济增长。
    制度变迁目标的完全错位，必然意味着摈弃市场长期发育的成果，包括机构、工具、具体的交易市场和信用基础等诸多方面。在长期的诱致性变迁时期，中国的金融业形成了“三足鼎立”的间接金融体系，即：外资银行、华资商业银行和钱庄。南京政府所主导的强制性变迁将诱致性变迁的近百年长期发育的成果加以摈弃。这种摈弃或剥夺，并不是简单地表现为让这些商业银行关门了事，这些机构形式上仍然存在，但是经过业务范围的釜底抽薪和业务规则的严格管制，这些机构只是半死不活地苟延残喘，再不是中国金融的中坚力量了。
    南京政府的强制性金融改革，实际上只是强化了一种功能，即货币发行功能。货币发行渠道有三个：其一是中央银行对政府的无底限的贷款；其二是纸币发行；其三是在高通胀和恶性通胀的条件下，中央银行对国家行局和商业行庄的再贷款和再贴现。货币发行功能是专为政府服务的，至于为社会服务的金融功能，则全然不在政府的考虑之列。南京政府鼓吹它自身的利益即代表国家整体和全社会、全民的利益，对此，老百姓已由信任转向怀疑。由于法币改革和金融管制，过去曾经使上海得以忝位于远东金融中心之列的标金期货市场、金银现货市场和外汇市场都被取缔了，而诱致性变迁所特别注重的金融业的信用基础，也终于被毁于一旦。行政手段取代了市场信用，而恶性通货膨胀则摧毁了一切信用。
    制度变迁是一项系统工程，一项制度安排的改变会引起相关制度安排的改变，环环相扣，形成有机的系统。如果急功近利，只选择某一项金融制度加以改变，而不对相关制度进行改革，这就会使制度变迁缺乏系统性，或称为制度变迁不配套。南京政府之所以看重法币制度和中央银行制度，并不是它们在制度配套制约下的功能，而恰恰是在制度不配套、无制约下的功能。南京政府所需要的是货币发行的无节制，因此选择制度不配套、制度变迁不系统是必然的。否则它也就没有必要发动强制性的金融制度变迁了。
    五、第二次交替
    对于大多数西方国家而言，强制性变迁的发生概率小，而诱致性变迁的发生概率很高，后者是制度变迁的主要模式。因此，强制性变迁发生以后，又会适时地向诱致性变迁过渡，这就是所谓第二次交替。
    有无第二次交替可以作为一种指标，用以检验发动强制性变迁的政府是有限政府，还是无限政府，其社会类型是发达社会，还是二元社会。对于落后国家的无限政府来说，第二次交替是很难出现的。凡能顺利出现第二次交替的国家，其法规体系的协调性和操作性必定是很强的。有限政府所发动的以诱致性变迁为基础的强制性变迁，并不是对法律体系的全盘重铸，而只是在市场失灵的地方作局部的调整，诱致性变迁很可能会在外部性较强的环节阻塞，累积成为整个制度的“瓶颈”，而强制性变迁则会把“瓶颈”打通。调整以后的金融制度仍然是以市场为基础的制度，仍然具有诱致性变迁的内在冲动和外在动力，制度的强制性局部调整不会影响诱致性变迁的重新发生。
    新法规与旧法规主体接轨在西方国家的制度变迁过程中，“存在明显有利于先期存在规则的偏向”（注：平乔维奇：《产权经济学》，第35页。）。这种“先入为主”的“偏向”的存在，说明即使是强制性变迁，也会充分尊重制度变迁的已有成果。新法规，会被要求充分考虑到与旧法规主体的协调和接轨。
    罗斯福新政制定的《证券法》强调信息的真实透明，是对旧法规的完善和补充，是在新的理念的基础上的与旧法规主体的接轨。此外，罗斯福政府看到了对私人财产不可侵犯性的威胁，即一小群金融业者控制了经济，并操纵着股市上的证券价格。罗斯福保证“平衡这种势力”，并“保护私人财产不受股市和公司系统的粗暴干涉”，“政府还采取各种措施限制那些仅使发行者腰包鼓胀而没什么必要的证券的发行”。（注：加特：《管制、放松与重新管制》，第21、22、28页。）新政立法是为了更有效地维护旧的基本制度。
    市场主体不换位在强制性变迁发生之前，是民营企业充当市场主体，在强制性变迁发生之后，仍然如此，市场主体没有换位，更确切地说，是根本没有出现能够取代原先市场主体地位的市场力量。美国罗斯福新政时期成立的有数的几家以政府为背景的金融机构，是履行监管和保障职能的，如联邦存款保险公司、证券交易委员会等，市场主体丝毫没有发生改变，根本不存在政府另搞一套官办银行体系，以及以官办银行体系来取代民营银行体系的事情。
    政府规模适度衡量政府规模的大小，通常可以采用两个指标：一是公务员数量或公务员占全国人口的比重；另一个是财政开支占国民生产总值的比重（注：陈东琪：《新政府干预论》，首都经济贸易大学出版社2000年版，第63页。）。阿道夫·瓦格纳提出国家活动的范围不断扩大的规律，希格斯则用棘轮效应来解释政府在领域上变大这一趋势。据说，周期性爆发的挑战和危机要求政治上有回应——即政府要在领域上变大。政府在领域上的变大，一方面表现为政府的实际权力范围扩大，另一方面表现为解决问题时，行政管理机构本身的扩张。如果政府的干预有效，则危机过后人们不希望取消非常措施从而回到先前状态。其结果，即使危机对政府的长期增长率没有永久性影响，但每次危机都导致政府在规模和领域上同时增大。（注：阿道夫·瓦格纳的理论转见陈东琪：《新政府干预论》，第67—68页；罗伯特·希格斯：《危机、变大的政府和观念形态的变化：棘轮现象的两个假说》，载（美）《经济史探索》第22期（1985年），转见杰里米·阿塔克等：《新美国经济史》，中国社会科学出版社2000年版，第640页。 ）但这种上升总体上是平缓的，而不是跳跃式的、大起大落的。经过罗斯福新政之后的美国政府支出占GNP的比例上升十分有限，1932年为21.3％，1940年为22.2％，而且，政府支出份额的上升主要表现为民用支出份额的上升，而民用支出份额的上升主要体现在新增加的社会文明和福利职能上，而不是在原来已有的职能上。（注：马斯格雷夫：《比较财政分析》，三联书店上海分店、上海人民出版社1996年版，第90页。）
    第三部门所谓第三部门，指民间的非营利性组织。作为有限政府，它不可能包揽全部社会事务，大多数社会事务由“第三部门”来承担。“第三部门”可以部分地解决诱致性变迁的外部性问题，是竞争性市场机制必不可少的配套或补充。在西方国家，第三部门有充分的发展。
    六、第二次交替之被压抑
    南京政府推行金融制度的强制性变革之后，诱致性变迁不可能接着发生，第二次交替无法出现。
    推翻一切旧法规，代之以政府制定的新法规政府以自身利益为根本宗旨，凡是与之不相适应的旧法，则一律推翻重订。1927年之前的金融法规，绝大部分是金融业内成文或不成文的规则、惯例。这些都是以市场为取向的。南京政府既然从根本上改变了自己的价值取向，那么原先这些规则和惯例就必须加以废除，而代之以政府制定的管理性的新法规。1935年4月， 由财政部长签署的财政部训令下达给上海银钱两公会。训令规定了救济工商业放款原则10条，几乎把银行信贷业务的方方面面全都管制起来了。其中规定了放款规模总量、利率上限、放款对象、担保办法、政府有关部门的审核办法等（注：财政部训令，钱字第14130、沪钱字第23号。上海档案馆档案（以下简称“上档”）S173—2—105。）。这些规定对于商业银行来说都是破天荒的，过去从来都是由市场规则自行决定的。1936年秋，政府通过中央银行，以行政的力量将上海的银行和钱庄组成若干个工商贷款银团，这些银团在中央银行的指导下行事。银团规则全部由中央银行制定。（注：上海区银行第二组工商贷款银团规则16条，1936年9月27日。上档S173—1—184。）1937年3月，工商贷款银团改组为工商押汇银团，组织方式不变，业务则由转抵押、重贴现改变为转押汇。规则也同样全部由中央银行制定。（注：上海区银行业第一组工商押汇银团合约，1937年3月12日。上档S173—1—184。）
    协调性和操作性强的法规有利于市场，而协调性和操作性差的法规则有利于制定者本身。特别是各个部门和各个地区的法规缺少衔接性，可操作性差，对法规的解释权握在各部门和各地区的官员手中，这是官员们职务寻租的必要前提。交通银行的经理人员认为，“政府政策事前既不向银行咨询，而频频更易”，许多政策法规“当局办理未臻妥善，为银行者恪守追随亦颇费周章”。（注：《交通银行史料》第一卷上册，中国金融出版社1995年版，第301页。 ）上海商业储蓄银行的总经理陈光甫指出：“旧法律既不适用，新法律又苦于不周密。”（注：《陈光甫先生言论集》，上海商业储蓄银行印行，第119页。）协调性和操作性差的法规对市场造成了严重的伤害。
    政府规模膨胀关于中央政府公务员数量，据1946年4 月间西安报载：中央政府的公务员，在满清末年不过1万人，民国初年也不过2万人，抗战前8万人，截至1946年4月10日止，中央公务员达到30万人，公役15万人。（注：转见陈伯达：《人民公敌蒋介石》，人民出版社1954年版，第218页。）地方政府规模也相应急剧膨胀， 如上海市政府公务人员，1930年4700人，1936年则为6352人（注：《上海市年鉴》，1937年，第C25页。）。为了加强警察制度，1947年末全国主办警察事务的处、局、室、所、队等机构共有16512个单位，警察人数438477人， 比上一年机构增加4272个单位，人员增加24969 人（注：苗建寅主编：《中国国民党史》，西安交通大学出版社1990年版，第423页。）。 至于军队人数，也是一个重要的指标。北洋军阀政府时期，1912年参议院曾规定全国常规武装的编制为50个师，每师1万人。但到了1919年， 调查公布的结果，军队人数已超过150万人。1928年隶属国民革命军的陆军为220万人。1946年7月达到430万人。（注：1919年人数见陈旭麓：《近代中国社会的新陈代谢》，上海人民出版社1992年版，第363页；1928年数字据刘凤翰：《战前的陆军整编》，载台北中央研究院近代史研究所编：《抗战前十年国家建设史研讨会论文集》，1984年版；1946年军队人数见《毛泽东选集》，人民出版社1968年版，第1239页。）
    南京政府在抗战前的10年内，财政支出也有明显增加，1929年为4.13亿元，1937年增加到11.67亿元（注：许涤新、吴承明：《中国资本主义发展史》第三卷，第60页。）。由于近代中国的统计数字不完全、不准确，要获得近代中国国民生产总值的数字颇为困难。刘佛丁、王玉茹测算过1887年、1914年、1936年的国内生产总值，分别为143.43亿元、187.64亿元和257.98亿元（注：刘佛丁、王玉茹：《中国近代的市场发育与经济增长》，高等教育出版社1996年版，第44页。）。那么这三年财政支出占GDP的比重大致分别为0.9％、3.4％和4.2％，似乎并不算很高。但这里存在着认识上的屏障。南京政府的岁入主要靠税收，税收中作为间接税的关、盐、统三税占了绝大的比例，而这三税都是与城市新式经济紧密相连的。赤字的弥补靠发行公债和向银行借款，这又主要同新式经济相关。1936年关、盐、统三税及发行公债和向银行借款共计8.67亿元，这部分款项主要由中央政府开支。而同年中国近代新式工矿业和交通运输业的总产值为41亿元（注：吴承明：《中国资本主义与国内市场》，中国社会科学出版社1985年版，第132—133页。），中央政府的财政支出占中国新式经济总产值的比例为21.1％，这个数字就相当大了。而且，我们在研究南京政府的财政支出结构时发现：军事费和债务支出占了政府财政支出的绝大部分，实业、交通、建设费占政府财政支出的比例，从1934年到1937年每年分别仅为1.8％、4.3％、9.4％和5.3％，实在是微不足道。政府从新式经济中征的税（包括发行税、通胀税）及借贷的款项主要用来维持自身的控制力和合法性，而不是为了弥补市场的不足，或市场的失灵。
    市场主体换位这种换位表现在机构和业务量两个方面：在机构方面，官办金融机构取代民营机构成为市场主体（如果还可以称之为市场的话）；在业务方面，官办机构的业务量逐渐坐大，以至形成垄断，民营机构的业务量微不足道，成为名副其实的陪衬。1946年11月，官办银行机构占到全国银行系统机构总数的2／3以上（注：《银行周报》31卷4、5期。）。“四行二局”体系在抗战前，就已呈现明显的业务垄断态势。存款和发行兑换券业务远远超过了全国银行业的半数，资本和纯益也接近一半（注：《全国银行年鉴》1937年。）。从1944年起，国家行局的存款额占银行和钱庄存款总额的92％（注：中国通商银行编：《五十年来之中国经济》，1947年，第51页。）。
    银钱业同业公会地位的弱化尽管在西方国家，政府的作用与第三部门的作用并不构成一种此长彼消的关系，可以共同发展。但在近代中国，政府的作用与银钱业同业公会的作用确有一种反向的、此长彼消的关系，在政府控制力很弱的时候，银钱业同业公会很强；而当政府对金融业实施全面控制以后，银钱业同业公会的地位则节节下降，其作用和社会影响大大减低。
    金融抑制美国学者萧和麦金农在20世纪70年代提出了著名的关于落后国家的“金融抑制”和“金融深化”的理论。他们认为：在落后国家存在着严重的“金融抑制”状态，表现为市场分割、金融垄断、市场管制、本币高估、信贷和外汇硬性配给等，社会资源以低利率向与政府关系紧密但效率很低的国有部门或关系部门提供，造成了社会资源的浪费。这些国家的财税制度和外贸制度等都是扭曲的。（注：参阅爱德华·萧：《经济发展中的金融深化》，上海三联书店1988年版；罗纳德·麦金农：《经济发展中的货币与资本》，上海三联书店1988年版。）事实上，早在20世纪三四十年代，当南京政府完成了它的“金融制度改革”以后，中国的金融业就已经处于一种严重的金融抑制状态，萧和麦金农所分析的关于金融抑制的种种现象和机理在20世纪三四十年代的中国都是存在和成立的。
    值得注意的是，在南京政府实施“金融制度改革”之前，虽然中国经济从总体上说是落后的，但“金融抑制”的判断基本上不能成立。20世纪30年代之前的中国是处于一种金融自由化状态：货币是银本位（辅币为铜），金、银和外汇的输入和输出完全自由，不受任何管制。市场虽有一些局部的分割，如军阀割据，各地货币标准紊乱和由于缺乏中央银行制度，各地的金融规则互有差异，但从总体上说，全国的金融市场是统一的，而不是互相割裂的。上海在20世纪20年代初开始成为全国的商业金融中心（以区别于北京的财政金融中心）（注：杜恂诚：《上海成为近代金融中心的充要条件》。《上海社会科学院学术季刊》1995年第1期。），就表明当时全国的金融市场是基本统一的。那时的市场准入门槛很低，民营银行的设立完全不受限制，在一地设立总行以后，在全国各地都可以设立分支机构。资金可以在全国范围内自由流动，在上海需要资金的时候，内地的资金流向上海；在内地需要资金的时候，上海的资金流向内地。而当金银比价发生波动或进出口出现顺逆差，上海的资金参与国际货币市场和资本市场的平衡。此时货币制度虽然紊乱，但另一方面却培育了发达的内汇市场，这个市场以申汇为标准，克服了币制紊乱所造成的市场不统一问题。1927年之前，虽然政府谈不上扶持金融业，但至少也不能肆意地破坏金融业，政府被动地无为而治，金融市场也就不存在“抑制”问题。
    但是，一旦从“不抑制”走到了“抑制”，就很难在短期内再从“抑制”回复到“不抑制”。因为金融抑制有利于当政者，同一代当政者不大可能既发动一场金融抑制的“改革”在前，又发动一场金融深化的改革于后。从这个角度看，一旦强制性制度变迁造成了金融抑制，在此基础上是很难自发地向诱致性变迁过渡的。
    然而，金融抑制带给当政者的边际收益也是递减的，而边际成本则趋于上升。这里所说的成本包括：社会资源的浪费、社会福利损失、税收减少、政府垄断所造成的财政包袱和政府管制所形成的行政开支激增、通货膨胀的负面影响远远超过发行税和通胀税的收益，等等。当边际成本远远超过边际收益时，当总成本超过总收益时，如果政府还有足够的行政控制力，那它有可能发起一场金融深化的改革。不过，和平的环境下，从发起金融抑制的“改革”开始，到自吞苦果，酝酿金融深化改革，会有一个较长的过程，不大可能在同一代当政者手中完成；而在战争环境下，这个过程虽被缩短，当政者却又往往不能保住他们的权力。