更好“保增长” 需提高财政支出效率

近日，李克强副总理在全国财政工作会议上表示2012年将“坚持把握好稳中求进的工作总基调，实施积极的财政政策，不仅在总量上，要保持适度的财政赤字和国债规模，中央财政支出增幅预计还会超过今年，而且在结构上，财政支出要更加突出重点”。这意味着在2012年实施积极的财政政策不仅是实现“保增长”、而且是实现“调结构”经济目标的重要手段。
    对于政府为何在明年经济工作中给予积极财政政策如此重视，笔者认为原因在于当前复杂的国际国内经济形势，而能否有效地实现政府所制定的“稳中求进”经济目标不仅要求扩大财政支出规模，更需要提高财政支出效率。
    就此次积极财政政策的背景来看，“保增长”很可能将成为下一阶段我国经济所面临的主要问题，而实现这一经济目标的各种途径由于受到房地产调控政策持续和外部需求促增长模式已不再具有可持续性等因素掣肘，财政支出便成为政府短期内可以依靠的关键政策工具。
    先从外部需求来看，一方面中国出口需求在2012年可能会受到欧美经济危机影响而出现增速下滑；另一方面政府已经意识到原有的“重出口、轻内需”发展模式和与之相对应的将国民财富以外汇储备形式储藏起来的经济方式，不仅会面临着美国通过美元贬值转嫁其国内债务危机的严重威胁，而且会造成内部需求长期无法得到合理满足的后果。因此扩大进口将成为中国未来经济发展的新趋势。未来进出口需求的增减变化，意味着外部需求对中国经济(即总需求)的拉动作用将趋下降。
    再从内部需求来看，由于政府对国内房地产市场的严厉调控未来仍将持续，在当前政府所采用的“限购”、“限贷”等调控措施下，一方面未来改善和投机性购房需求受到压制；另一方面刚性自住购房需求则因房价收入比仍然过高、房价存在下跌预期而无法有效释放，因此房地产市场在2012年仍将处于低迷状态。由于住房需求是当前中国居民消费中最重要的组成部分，同时因其产业链长，所以对私人投资也具有重要影响，因此房地产市场低迷将会对内部需求中的居民消费和私人投资构成明显不利影响，进而在2012年对中国经济的拉动作用有限。
    在净出口和居民消费、私人投资对中国经济拉动有限的条件下，通过积极的财政政策(即扩大政府支出)来实现经济在2012年稳定增长便成为政府短期内最为现实和必要的选择。
    在利用积极财政政策“保增长”的过程中，不仅要重视扩大财政支出规模的外延方式，更要重视提高财政支出效率的内生方式。这样才能更有效地实现“保增长”目标。笔者认为，要提高财政支出效率，需要通过提高财政支出带动效应、改善财政支出方式和有效联结财政支出与未来经济结构长期发展趋势三个方面来加以实现。
    第一，就提高财政支出带动效应而言，就是要提高财政支出的乘数效应和减少财政支出的挤出效应，从而使同样的财政支出规模能最大限度地带动总需求增长。根据西方经济学原理，提高财政支出的乘数效应，意味着降低居民的边际储蓄倾向。这就要求政府通过强化居民医疗、养老等社会保障工作来鼓励居民提高边际消费倾向。由于财政支出的挤出效应，主要是通过政府发债融资导致利率上升从而减少私人投资和政府增加税收减少私人消费及投资这两种渠道，所以减少财政支出的挤出效应，就意味着国家必须辅以适当宽松的货币市场环境防止利率上升，同时容忍必要的财政赤字，避免征税对私人消费及投资的打击。
    第二，就改善财政支出方式而言，要减少财政支出过程的不合理性，减少乃至杜绝财政支出过程中的“跑冒滴漏”现象，从而使财政支出能真正发挥实效。目前在这一方面至少有两个环节可以进一步改善。其一是将更多的财政补贴由间接补贴设法转换为直接补贴，避免间接补贴所必然涉及的过多中间环节及其造成的“跑冒滴漏”现象。近年来以车辆购置税减免、家电以旧换新补贴等直接补贴政策的顺利开展已经充分说明转换补贴方式对于改善财政支出效果的必要性；其二是改进财政支出投放工作，减少财政支出年底陡增现象的发生，让财政支出能平稳及时足额到位。这对于避免财政支出项目的随意性、充分发挥财政支出功效、实现经济“稳中求进”将有着非常重要的作用。
    第三，就有效联结财政支出与未来经济结构长期发展趋势而言，就是要将扩大财政支出短期拉动经济的目标，与优化产业结构实现经济中长期平稳发展的目标结合起来，使财政支出方向与中国经济内在产业结构演变趋势相一致，进而增强中国经济的长期增长潜力。在财政支出中应有重点地通过政府补贴、税收减免等方式对以节能环保和新能源为代表的新兴产业进行扶持，这不仅可以避免不恰当的政府补贴所引发的畸形产业结构，更可以优化未来的产业结构，将财政支出拉动经济的效果长期化。
    （作者单位：华西证券研究所）