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会员注册内容提要：自1994年分税制改革以来，中国大量基层政府尤其是县级政府相继陷入财政困难，进而举借债务且债务规模不断膨胀、风险不断增大的境况。对地方政府债务形成机制，目前主要认为是因为改革不彻底的原因。但是，还应该针对中国财政体制与其他成熟市场经济国家间存在的特异性，研究地方政府债务产生机制。分税制改革不彻底，农村税费改革，转移支付制度，中央宏观政策，政府绩效考核等多方面的原因共同导致了地方政府债务的产生。
关键词：地方政府，政府性债务，形成机制
一、研究背景
自1994年分税制改革以来，分税制改革、农村税费改革、取消农业税、发展民生等政策相继出台。随着这类政策陆续推出，中国广大民众特别是农村地区人民生活水平得到较大幅度的提高。但是，这些政策却给地方政府带来了巨大的财政压力，其结果是地方政府债务不断膨胀，随之而来的债务风险也不断加剧。
地方政府债务风险的出现引起了众多学者对政府性债务形成、发展及不断膨胀的过程的关注，也取得了大量研究成果。对于地方政府债务的产生并不断膨胀的原因，大部分学者认为主要是财政体制以及政策方面的原因。黄燕芬、邬拉指出，地方政府债务形成的原因有体制、政策、管理、社会四个方面。体制方面的原因有：分税制改革不彻底，缺少多元投资格局，政府行为不规范。政策方面的原因有：4万亿元经济刺激计划，结构性减税政策，土地政策的影响。管理方面的原因有：地方债务管理落后，地方人大监督乏力。社会方面的原因有：转轨期间社会不稳定因素需要大量财力支持，工业化和城市化进程中的资金供求矛盾。马海涛、马金华等则将不同历史时期地方政府债务的产生归结于不同的原因：2006年以前是财政体制方面的原因；2006年以后则是财政体制与经济增长方式共同推动地方债务产生。财政部财政科学研究所课题组（2009），中央财经领导小组办公室课题组（2010）分析地方政府负债的深层次成因有体制性原因和政策性原因。体制方面的原因主要包括三个方面：财政体制、投融资体制和行政管理体制。另外，国家的宏观经济政策也与地方政府债务有关。经济转轨过程中政策转型、外部经济环境变化带来的政策性负担、欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准等都会导致地方政府负债。
但是，也有学者指出除财政体制原因外，地方政府债务膨胀还有其他深层次原因。刘洪铎认为财政体制方面的原因仅是地方政府债务膨胀的部分原因，其深层次原因在于地方政府间的财政支出竞争。
目前对地方政府债务产生并不断扩大的原因认识主要集中于财政体制方面，但缺少具体是哪方面的体制问题引发地方政府债务膨胀的分析。本文认为有必要从中国财政体制特异性的各方面入手，研究其引致地方债务的具体原因。所以，本文拟从财政联邦主义视角入手，揭示中国财政体制与其他成熟市场经济国家相比存在的差异，并以西部少数民族省份A省为例分析中国地方政府债务形成机制并提出相关建议。
二、财政联邦主义及其在中国的特异性
（一）财政联邦主义主要观点
财政联邦主义产生并发展于联邦主义的国家形式下，是对联邦制国家中产生的具体财政问题进行分析的一组观点。在联邦制国家中，联邦成员拥有一部分独立的权力，同时将一部分权力交给联邦政府，联邦政府的权力来源于联邦成员的权力让与。在这样的情况下，联邦成员的财政从宪法上独立于中央政府和中央财政，联邦成员拥有独立的税收权和举债权。财政联邦主义并非局限于美国、加拿大等联邦制国家，在英国、法国、俄罗斯等非联邦制国家的财政改革当中也被引入。目前，财政联邦主义已脱离其特殊政治体制而受到普遍重视。
财政联邦主义的核心是中央和地方的关系，其本质是财政分权。财政联邦主义认为，为了实现公共产品的供给效率和分配公正性，在中央政府和地方政府之间一定程度的分权是必要的，这种分权应以分税的形式予以固定，让地方政府享有一定的独立权力，这样有利于政府部门弥补市场的缺陷。在此基础上，财政联邦主义根据公共产品的特征，对不同类型公共产品应该由政府或市场提供予以划分，从而确定政府的公共职能。
根据财政联邦主义的观点，全国性公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品则应由地方政府提供。例如，国防、外交等全国性公共产品应由中央政府提供；省内高速公路、城乡社区建设等地方性公共产品应由省级政府提供。相应地，中央政府和地方政府各自享有独立的征税权以弥补公共物品提供的成本。然而，地方公共产品当中有部分是受益期涉及多个财政年度的资本性物品（如公路、社区建设、基础设施建设等），这类公共产品不仅生产和提供会延伸至多个财政年度，受益期也会延伸至多个财政年度。如果将这类公共产品的提供成本集中在一个财政年度内以税收弥补，不公平也无效率。如果通过举借债务的方式，将债务期限与公共产品使用期限相匹配，在未来若干年内通过征税偿还债务本金和利息，则可以解决公共产品受益人和成本承担人的匹配问题。所以，地方政府发行债务弥补资本性公共物品收支，并在未来以税收来偿还的方式是合理且必要的。
然而，地方政府除了发行债务弥补资本性公共物品收支缺口的同时，还有可能会有扩大经常性支出而出现经常性收支缺口，并通过发行地方政府债务来偿还。地方政府以发行债务来偿还经常性收支缺口的倾向是普遍存在的。如果地方政府将债务收入用于弥补经常性收支缺口，不仅有损于未来的纳税人的利益，同时还易导致地方财政危机。所以，大多数国家都禁止地方政府将债务融资用于弥补经常性收支缺口。
（二）财政联邦主义在中国的特异性
中国自1994年开始进行分税制财政体制改革，1998年正式提出建设公共财政体制。财政联邦主义的财政改革在中国推行的二十多年来，已经取得显著成效，但由于中国国情的特殊性，目前中国财政制度还存在不完善、不健全的地方，使财政联邦主义在中国的具体运用及实践与其他国家相比还存在一些特异性，具体表现在：第一，中国各级政府间的事权划分不明晰，存在政府间事权下移的现象。
按财政分权的思想，中央政府和地方政府间应该有相对稳定且明确的事权和支出责任划分；与之相对应，中央政府和地方政府也有相对稳定且明确的收入来源划分。目前在德国、美国、加拿大等联邦制国家，以及英国、法国、日本等单一制国家，政府间的支出和收入均以宪法、联邦基本法、地方政府法等较高级别的法律形式加以确定。在成熟市场经济国家，基础教育、公共卫生、公共安全多是由中央、地方政府共同承担，但承担责任大小在国家间划分有差别；社会保障多由中央政府承担。
在中国，1993年末，国务院出台《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定于1994年1月1日起实行分税制。根据中央政府与地方政府间的事权划分，中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转、调整国民经济结构、协调地区发展、宏观调控等支出责任。地方政府主要承担本地区政权机关运转，本地区经济、事业发展所需支出。目前，中国中央、地方政府承担的具体事权划分，见表1。中国政府间事权划分不明晰，具体存在几个问题：一是事权划分没有专门的法律予以界定。1993年的《关于实行分税制财政管理体制的决定》是由国务院颁布的行政规定，缺乏法律权威性及严肃性，且其对各级政府事权范围界定不够具体详尽，为政府间事权划分不明晰留下了空间。二是中央与地方政府间支出责任有重复，会出现中央与地方互相推诿，最终结果是部分利益优厚的事务多级政府争相支出、部分无利可图的事务则无人过问，即“缺位”与“越位”问题突出。三是中央财政将部分中央事权下放，使地方财政支出责任过重。地方政府既需要承担本级支出责任，又要为上级责任支出，财政困难程度严峻。四是由于中国政治制度、财政制度等方面的特殊性，中央政府常有政府性支出要求，但却缺少资金补助，上级政府的政策性支出要求需要由下级政府自行筹资，这进一步加剧了地方政府财政困难程度。为缓解财政困难，地方政府只能借助于举借债务或拖欠款项应付。
第二，中国地方政府没有独立征税权，缺少独立收入来源。
根据分税制财权、事权对应的原则，目前国际上实行分税制的美国、德国、日本等国家，都有专门法律对各级政府享有的税收种类、各自的征税权力进行了明文规定：中央税收主要是具有再分配性质的税种、流动性较强的税种、税基分布不均衡的税种、波动性较强的税种、税负易转嫁型税种。地方税收主要有以上税种之外的其他税种，同时部分国家的地方政府享有独立征税权，见表2。按照分税制原则，中国也根据财政、事权的关系对各级政府财政收入来源进行了划分：中央税有维护国家权益、实施宏观调控所需税种；地方税有适合地方征管的税种；中央与地方共享税有同经济发展直接相关的主要税种，见表3。与其他成熟市场经济国家相比，中国地方政府收入来源有几个特点：一是收入种类多，但多是小税种，税收收入少、征管难度大。目前中国地方税收种类虽然多，但多是小型税种，这些税种税基小、税率低，且税收征管困难，不仅不能使地方政府财政收入稳定、均衡地增长，其税收征管成本也会从另一方面增加地方政府支出。二是地方与中央共享税中，中央分享比例高，地方分享比例低。中国中央和地方共享税中，税收额较大的增值税由中央分享75%；资源税中税收额较大的海洋石油资源税为中央收入。共享税中较大部分由中央分享。三是地方没有独立征税权，财政收入对上级财政依赖程度高。成熟市场经济国家，州（省）以及地方政府享有不同程度的独立征税权，以便其弥补财力，提供地方公共产品。但是，中国地方政府不仅没有独立征税权，还不能在预算中列赤字、不能举借地方政府债务，地方政府的独立性收入较低，其财政收支缺口主要依赖上级财政补助，对上级财政依赖程度高。四是近年来中央政府减税政策使地方政府税收收入进一步减少。中国自2006年农村税费改革、取消农业税，2008年实行内外资企业所得税统一按25%税率征收，2009年推行增值税改革等政策措施都在一定程度上使地方财政收入减少。
第三，中国政府间财政转移支付体系还有待完善。
成熟市场经济国家建立转移支付制度多有以下几个特点：一是明确设定均等化目标，多把均等化目标定位于地方政府财政收支能力均等或公共服务能力均等。二是拨款形式丰富，有均衡性转移支付（equalization fiscal transfers）、专项转移支付（specific fiscal transfers）、分类转移支付（blockgrants）。三是设置转移支付均等化资金的专门管理机构。四是有专门法律对转移支付制度进行规定。五是均等化转移支付资金规模庞大，均等化效果显著，目前大部分国家的均等化转移支付占转移支付比重达50%以上，各国实行均等化转移支付后人均收入差距明显缩小。
与其他国家相比，中国政府间转移支付体系还存在以下问题有待完善：一是转移支付制度缺少法律支撑。二是均等化转移支付占整个财政转移支付的比重小，不能达到均等化要求。例如，中国中央对地方一般性转移支付金额为11320亿元，占转移支付总额的比重为48%；专项转移支付为12359亿元，占转移支付总额的比重为52%。三是税收返还、专项转移支付等项目的转移支付有拉大地区间发展差距之嫌。由于税收返还是以地方上缴税收为基数，在一定比例上进行返还，其返还结果是上缴税收越多的地区得到的税收返还越多。另外，专项转移支付要求地区进行资金配套，这不仅不能使落后地区财力困难问题有所缓解，反而还会使其困难程度加剧。四是转移支付金额测算方法不尽合理，不利于地区平衡。目前中国转移支付分配测算方法还未完全根据以地区间发展差距为标准，按照因素法进行测算，还需要对转移支付测算方法进行改进。
第四，中国地区间人口流动性较差，不利于“以脚投票”机制发挥作用。
虽然近年来中国在人口户籍制度方面有所松动，但由于医疗制度、养老制度等方面的限制，人口在地区间自由流动还未能完全实现，不利于人口从公共服务提供较差的地区流向公共服务较好的地区，从而刺激地区间政府竞争。
三、A省地方政府债务现状
第一，A省地方政府债务余额不断增长，且债务规模与地方经济发展水平呈正相关。
A省政府性债务自改革开放开始产生，初始阶段每年的年末债务余额较小，均在一亿元以下；自1994年分税制改革以来，A省政府性债务规模开始逐年扩大，2010年末的政府性债务余额已增长为1994年末债务的100倍。相应地，A省政府性债务余额占GDP的比重也从1994年的不到10%，增长到2009年超过50%，见图1。另外，A省政府性债务规模与地方经济发展水平呈正相关关系，即地区经济总量越大的地区，年末债务余额越大；地区经济总量越小的地区，年末债务余额越小。用2010年末A省十六州市、129个县的地方政府债务余额与当年GDP总额进行相关系数计算，结果分别是：十六州市政府债务余额与GDP的相关系数为0.91（在0.01的水平上显著），129个县级政府年末债务余额与GDP的相关系数为0.73（在0.01的水平上显著）。A省地方政府性债务规模与地方经济发展水平呈正相关关系在州市级政府、县级政府均适用。
第二，A省政府性债务主要集中于交通、一般公共服务、教育、城乡社区部门，且地方政府债务部门分布在2005～2010年间基本相同，在不同经济发展水平的州市间基本相同。
A省政府性债务主要集中于交通运输部门、其他部门、一般公共服务部门、教育部门、城市社区部门。2005年末该五个部门占全省年末债务余额的比重分别是47.85%、26.70%、6.37%、5.73%、3.87%；2010年末A省政府性债务以上五部分所占比重分别是30.58%、23.28%、23.24%、6.42%、4.59%。这五个部门在A省地方政府债务余额中所占比重大，也说明近年来A省政府在这几个部门中有较大力度投入。
同时，A省政府债务部门分布在经济发展水平不同的地区间基本相同，主要集中于交通运输部门、一般公共服务部门、城乡社区部门等。
第三，A省地方政府直接债务主要投资于基础设施建设。
2005年，A省地方政府直接债务中投资于基础设施建设部分占全部直接债务余额的比重为81.89%。2010年A省政府性债务中的直接债务仍以基础设施建设为主，具体投向城市建设、公路建设（不含农村公路）、农村建设、铁路建设（不含城市轨道交通）等方面。以上四方面的债务占全部直接债务余额的比重分别是54.41%、24.94%、9.39%、5.61%。这一方面说明A省在这几个方面的公共产品还不能满足社会需要；另一方面也说明A省地区发展过程中，有大部分资源被用于城市建设、调整公路等方面，对农村地区的投入较少，很可能会造成A省城乡发展差距进一步扩大。