意大利财政转移支付制度的特点及启示

近年来，意大利为了适应国内外政治、经济形势的发展变化，几次修订宪法，不仅明确地方享有财政自治权，而且还规定各地方根据国家法律规定的基本原则，拥有独立财产权。这标志着意大利在宪法层面上向财政税收联邦制迈出了坚实的一步，为建立财政税收联邦制基础上的财政转移支付制度体系铺平了道路。
    一、意大利财政转移支付制度的主要特点
    1.各级政府的事权划分和收入分享非常明确。意大利宪法从立法权和行政权角度，对中央、大区、省和市(镇)四级政府的事权和职责范围做了明确划分。首先，从立法权来看，意大利宪法第117条列举了中央享有的17项专属立法权，主要涉及外交、国防、货币、金融、司法、环境保护等事项，并规定中央可以将某些立法权委托给大区行使。同时，该条还明确了大区享有的立法权，主要涉及对外贸易、劳动保障、医疗保险、教育、科研等事项，并规定其他未列举事项的立法权都归大区所有，但中央可以针对大区的立法权规定一些必须遵循的基本原则。其次，从行政权来看，意大利宪法第118条规定，为了保证行政执行的统一性，除了授予中央、大区、省的行政职责外，根据辅助性、区别性和适当性原则，行政职责由市(镇)行使。省和市(镇)在各自职责范围内，根据国家和大区法律的授权具体行使行政职责(实践中，省政府主要负责道路交通、高中教育等；市(镇)政府主要负责供电供水、垃圾处理、义务教育、幼儿教育、文化建设等)。由此可见，在政府职责的实际履行方面，修订后的意大利宪法将行政权的实际行使更多地分配给了市(镇)政府，而非由享有立法权的大区政府直接行使。中央、大区和省政府仅根据“辅助原则”，即在下一级政府无法或者没有提供行政服务或履行行政职权时，由下一级政府请求或由市民申请，才能由上一级政府替代行使该行政职权。
    对各级政府的事权和职责范围的明确划分，是意大利财政转移支付制度得以顺利实施的前提和重要条件，也使得财政转移支付的操作更为简便。只有明确中央和地方政府的事权和支出责任，对各级政府的财力资源进行科学配置，才能明确计算出大区及其下级政府的收支差额，从而为地方政府接受中央政府的财力转移提供核算依据。同时，也只有在事权明晰的前提下，中央政府才能将属于其事权范围的项目以及需由中央和地方共同完成的项目交由地方完成，并由中央政府相应将全部或部分财力转移到承担事务的地方政府。
    2.财政转移支付的政策目标明确而具有针对性。意大利宪法和财政转移支付相关法案都对财政转移支付的政策目标有明确的定位。意大利宪法规定的共享基金的政策目标非常明确，就是实现每个意大利居民都享有均等化的公共服务。而与均等化服务相关的政策目标则在宪法中有进一步的阐述，如消除经济发展不平衡，促进社会和平共处和团结一致等等。而就专项转移支付的政策目标而言，主要集中在教育、基础设施建设和医疗服务领域等具有针对性的特定发展目标。这些目标虽然各有侧重，但一个总的原则仍然是使各地居民可以公平地享受相同或者类似水平的公共产品和服务。
    3.财政转移支付的测算严谨透明，并严格按照法定程序进行。意大利财政转移支付的测算体系在逻辑上非常严谨，在计算公式和方法上比较科学透明。首先，意大利政府经过长时间的研究讨论，确定了基本公共服务和非基本公共服务的划分，并通过法律规定予以明确。其次，通过科学选择测算对象、筛选测算因素，进行公式化计算，得出相对科学、透明的标准支出需求，进而确定对所有地方政府的财政转移支付，不仅科学合理，而且具有很高的透明度、公正性和可预见性，保证了财政转移支付实施过程有章可循，减少了盲目性、随意性和讨价还价现象。此外，意大利还对财政转移支付规定了严格的法定程序，财政转移支付的设立和运行必须有明确的法律依据，从而确保财政转移支付的稳定性、严肃性和规范性，有利于实现财政转移支付既定的政策目标。
    4.借助审计法院对财政转移支付的拨付和执行加强监督。意大利设立审计法院，实行司法型的审计体制，以强化对财政转移支付资金及项目的审计。首先，国家在进行拨款时，不论是均等化拨款还是专项拨款，都要经过意大利审计法院的检查。未经审计法院检查通过，拨款就不能执行。其次，审计法院及其所属机构还采取抽查的方式，对具体的财政转移支付项目资金使用情况进行审计，项目单位需要向审计法院提供详细的资金使用计划，包括用款时间计划和预期目标等等。在对项目收支进行具体审计的同时，审计法院还要对项目执行情况进行全面评估，并将审计结果向议会报告。
    二、对完善我国财政转移支付制度的启示与借鉴
    1.着力加强财政转移支付法律制度建设，尽快建立健全财政转移支付法律制度体系。意大利的财政转移支付制度体系以宪法为统领，以众多单项法案为重要组成部分，构成了一个相对完整的财政转移支付制度体系。而我国自1994年建立分税制财政管理体制以来，中央和地方财政转移支付逐步完善并快速发展，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化等，发挥了重要作用。但与此同时，财政转移支付法律制度体系建设却相对滞后。面对预算管理实践中规模巨大的中央对地方财政转移支付资金，不仅宪法没有规定相关内容，连预算法及其实施条例也无相应的条款规定。对财政转移支付的管理目前主要依据政府及其部门制定的决定、命令、办法等规范性文件，包括财政部每年制定下发的中央对地方均衡性转移支付办法，以及各类财政转移支付资金的管理办法等。这些规范性文件效力层次低，约束力不强，基本停留在“一项政策、一个文件、一个管理办法”的管理模式，在政策目标设定、设立审批程序、资金分配管理等方面都不尽统一，导致一些财政转移支付不够稳定、科学和规范，运行效率不高，削弱了财政转移支付制度的严肃性、权威性和可操作性。因此，财政转移支付立法滞后于实践要求的局面亟待改变，有必要尽快健全完善财政转移支付制度体系，形成由法律、行政法规、规章和规范性文件共同组成的，包括财政转移支付基本法律和各项财政转移支付具体管理办法有机联系的制度体系，以促进各地区经济和社会的均衡发展，理顺中央与地方的财政关系，形成统一、规范、透明的财政转移支付决策及工作机制。一是应修改预算法及其实施条例，对财政转移支付的基本制度作出原则规定。二是应制定财政转移支付管理暂行条例，对财政转移支付的概念、范围、分类、原则、分配制度、预算管理、绩效评价、监督管理等内容作出规定。待时机成熟后，再上升为法律。三是要逐步完善均衡性转移支付、民族地区转移支付等一般性转移支付的法律制度，对资金分配方法、测算因素和执行管理等予以规范。四是完善专项转移支付法律制度。对每一项专项转移支付均应及时制定配套管理办法，对专项转移支付的政策目标、设立依据、使用范围、部门职责、分配流程、绩效评价、监督检查等内容作出详细规定，并按照国家有关规定向社会公开。五是建立立法评估机制和废止机制。财政部门应当定期组织有关部门，对现行财政转移支付的具体管理办法进行评估。需要继续保留的，通过立法程序延长相关管理办法的有效期限；需要调整的，及时修订相关管理办法；已经达到政策目标或者与现行政策不相符的，应当建立退出机制，相关管理办法应当予以废止。
    2.深化分税制财政管理体制改革，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，建立事权划分明晰、权责明确的分税制财政管理体制。意大利的财政转移支付制度是以政府间事权和收入的明确划分为前提和基础的。而我国现行财政管理体制乃至政府的行政体制、机制方面，还存在事权划分不够清晰、政府职能边界不够明确、财政收支数据不够真实准确等制约因素，导致财政转移支付制度难以进一步规范，政策功能难以完全发挥。应当对现行体制进行进一步调整：一是理顺政府与市场的关系，明确政府的职能边界，避免政府的财政转移支付资金出现“越位”和“缺位”，以便充分发挥财政转移支付的政策功能。对于应由市场配置的领域，财政资金不宜过多进入，避免“越位”；对于能够体现公共服务均等化，促进民生发展的领域，财政转移支付应当充分覆盖，避免“缺位”。二是对各级政府的事权界定应进一步细化，明确各级政府的具体支出责任，增强可操作性，避免事权不清、交叉重叠。同时，简化财政管理层级，推行“省直管县”和“乡财县管”等财政管理方式改革，逐步理顺中央与地方以及省以下政府间事权划分及财政分配关系，并在此基础上测算“标准支出需求”和各级政府的标准财政收支，为采用统一规范的方式分配财政转移支付资金奠定基础。三是改革财政数据管理和统计核算机制，摒弃长期以来一直使用的基数法，在收支项目的核定方面制定统一规范的计量标准，形成高效、透明的信息数据系统，做到基础数据来源渠道集中统一，完整真实，为财政转移支付减少技术障碍。
    3.健全完善财政转移支付的执行和监督机制，对财政转移支付项目绩效和资金安排使用情况加强管理和监督，形成科学、高效的财政转移支付运行评价体系。意大利设立了审计法院，借助司法体制形成了强有力的财政转移支付监督体系。而我国无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都还没有形成相对完善的监督约束机制。财政转移支付项目设立不够科学，资金安排比较随意，分配方法还不够规范，不少转移支付资金的分配使用缺乏事权依据，没有相应机构对此进行监督和考评，使来自不同名目、不同口径的财政转移支付之间标准比较混乱，功能相互重叠甚至冲突，影响了财政转移支付政策功能的发挥。因此，我国应借鉴意大利的经验，结合国情，采取以下措施，加强对财政转移支付的执行和监督管理：一是充分发挥各级财政部门及其派出机构对财政转移支付资金及项目的监管职能，加强对专项转移支付项目绩效和资金安排使用情况的检查和监督。在监管方式上，应当注重宏观与微观相结合，在掌握专项转移支付资金的地方归口管理部门有关资金分配和项目分布情况的基础上，实行有针对性的重点抽查、现场检查等。在监管内容上，应当在关注资金的安全性和合规性基础上，更多地关注资金使用和管理的有效性。二是加强对财政转移支付的审计监督，确保财政转移支付制度的执行效果。如加强对专项转移支付的设立、期限、资金分配、使用管理和监督办法等进行审计监督，并做好项目资金的绩效考评工作，以促进专项转移支付资金的规范化使用，充分实现专项转移支付项目的政策目标。三是健全财政转移支付责任追究机制，通过制定专门的责任制度，对违反规定的政府、部门及其工作人员追究相应的法律责任，以强化监督管理，提高财政转移支付资金的使用效益。
    （作者单位： 财政部条法司）