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会员注册由此可见，在可供配置的公共高等教育财政资源总量不足的前提下，面对政府政策过程对于高校“事权”要求的日益增长，财政部门与教育行政部门无力改变政府政策形成制度与政策实施制度，只能从“有利于本部门工作推动”的角度，在尽力做到资源配置公平与效率统一的情况下，将公共高等教育财政资源配置过程变成一种纯粹的资金分配行为。
(二)政府行为“碎片化”和“机会主义”动机
我国高等教育财政资源配置“被”公式化，使预算过程异化为一种纯粹的资金分配手段。其另外一个重要诱因是“零碎化权威体制”下政府行为“碎片化”和“机会主义”动机。
一是“零碎化权威体制”下政府行为“碎片化”。“碎片化”是指在处理公共事务中，政府部门在目标实现方面缺乏共识，导致政府之间、政府部门之间或政府部门内部出现业务分割、利益割裂或各自为政的一种状况。在“零碎化权威体制”下，“部门主义”是政府职能“碎片化”的主要表现形式。一方面体现在处理部门内部事务的“部门本位”。即认识问题视野狭窄，局限于本部门角度，缺乏整体观念；决策及措施局限于本部门范围，自成体系，不顾及各部门决策的关联性，缺乏全局理念：出现利益冲突时，将部门利益置于公共利益之上。另一方面体现在处理部门间事务的“栅栏效应”。即“在以利益为纽带、相互分割、相互独立的关系中，各行政部门为了各自利益，时而产生联合，时而产生冲突，形成组织结构上‘栅栏效应’，即远看是整体，近看却是许多相互分隔的独立架构”[5]。这种基于“部门本位”与“栅栏效应”视角下的“部门主义”行为，使政府部门局限于本部门视角以及按照各自的“游戏规则”来思考与处理问题，割裂了政府职能履行中“事权”与“财权”之间的关联性与统一性。
二是公共政策基于部门“利益与意志表达”的本质特征。高等教育财政资源配置之所以“被”公式化，是因为预算制度作为“零碎化权威体制”下资源配置政策过程的一种制度安排，为政府部门“利益与意志表达”提供了机会。与西方市场经济国家公共高等教育财政资源配置制度不同的是，我国高等教育财政资源配置中的政策过程与预算过程，由政府职能部门按照各自的“游戏规则”同时对高校施加影响，缺乏一个具有广泛性与实质性参与过程的预算审议制度。在“零碎化权威体制”下，财政资源配置中的政策过程对于高校“事权”是“清晰与刚性”的“需求”，而预算过程对于高校“财权”却是“模糊与柔性”的“供给”。这就是说，无论经费来源渠道如何与经费多少，高校必须按照政府的指示与政策规定办事。政府部门这种“政策过程不受预算约束的“利益表达”与预算过程不以政策为依据的“纯粹”资金分配手段，使政策过程与预算过程相互分离的矛盾在高校政策执行过程中产生。政府相关职能部门采取这种“以柔克刚”的资源配置模式，其基本动机是运用“模糊预算分配依据与预算资金用途”的方式，来应对不同领导以及政府职能部门政策过程对于高等学校“事权”的经费要求，从而回避政策过程与预算过程不统一的矛盾，其实质是用一种“模糊的经费分配方式来应对不同政府部门的政策要求”，最终将矛盾下移到高校。
四、高等教育财政资源配置“被”公式化的制度影响
作为公共财政介入教育财政资源配置的一种手段，高等教育财政资源配置模式的导向功能所形成的影响，符合资源依赖理论关于“组织间的资源依赖产生了其它组织对特定组织的外部控制并影响组织内部的权力安排”这一基本结论。因此，我国公共高等教育财政资源配置被简单“公式化”必然对区域高等教育发展以及高校办学行为产生深远的影响。
(一)高校办学规模快速扩大与生均预算拨款急剧下降
公共高等教育财政资源配置被简单“公式化”，其制度效应对于区域内高等教育发展的影响可从以下两个方面进行考察：
一是导致高校学生人数快速上升。根据《中国教育绿皮书》相关统计数据，地方院校在校学生人数由1997年的181.1万人，至2005年增加到1188.64万人，9年扩招1007.54万人，平均每所学校每年扩招800人，是中央部委高校的2.9倍，校均扩招人数较中央部委院校高出500人[6]。从上述数据可以发现，地方院校在扩招期间“在校学生人数”之所以会大大高于中央院校的增长速度，除指令性的招生计划任务以外，以“在校学生人数”作为核定高校拨款依据的拨款模式，是调动地方高校扩大招生规模积极性的重要动力机制。主要原因是同中央部委高校相比较，受地方高校经费来源渠道单一性等因素的影响，招生规模的扩大能够迅速提高地方高校办学经费的总量以及财政拨款在学校经费中的份额，从而使学校形成通过办学规模扩大学校经费来源的资源依赖。
二是生均预算内拨款急剧下降。根据《中国教育经费统计年报》数据分析，1997年全国普通高等学校生均预算内教育事业费为6523元，H省生均预算内教育事业费为5493元。到2006年，全国普通高等学校生均预算内事业费为5552.5元，H省生均预算内教育事业费降至2728元。同1997年相比较，全国生均预算内教育事业费下降幅度为15%；H省生均预算内教育事业费下降幅度为50%(见表4)。导致这种情况产生的直接原因是财政投入不足与地方高校办学规模的快速增长，但也折射出公共高等教育财政资源配置模式“被”公式化的资源配置行为特征。
(二)高校政策性人员支出经费基本需求缺乏保障
为了揭示公共高等教育财政资源配置模式“公式化”现象对于高校办学行为的影响，笔者现基于H省及C高校的调查予以探讨。
1、政策过程对于高校事权的影响。政策过程对于高校的“事权”影响主要体现在“人员支出”和“公用支出”两个方面。由于高等学校作为事业单位纳入政府政策过程进行管理，相对于受政府“零碎化”政策过程影响较大的“公用支出”来说，“人员支出”则主要受政府“正式程序”政策过程的影响。因此，本文分析政府财政拨款对于C高校政策过程“事权”保障程度，主要以政策性人员支出为考察对象。从支出内容上，C高校的政策性人员支出包括：基础工资、绩效工资、“三险一金”(医疗保险、失业保险、生育保险与住房公积金)、离退休人员政策性支出(离退休费与绩效工资)以及其他政策性人员支出等。表5系作者根据本世纪某年国家工资政策及H省绩效工资等相关政策，按照C高校人员情况测算而来。
2、高校教育财政拨款结构不合理。H省教育行政部门对于高校间基本运用经费拨款(即综合定额拨款)，采取以“标准学生人数以及相关调整系数”的“简单”拨款模式，用公式表达即“综合定额拨款”=标准学生人数×生均拨款数×(1+a+b+c+d+e)。在拨款模式中，“学生人数”是计算各高校拨款依据的主要因素，其他因素主要是“办学条件”指标。
依据上述拨款模式，C高校本世纪某年的财政拨款总额为2.02亿元，其中“综合定额”拨款为0.82亿元，“专项补助”拨款为1.2亿元，两者的比例为1∶1.5。
3、财政拨款保障程度下降。表5测算表明，C高校本世纪某年政策性人员支出达到1.92亿元，H省财政与教育厅预算过程对于C高校拨款总额2.02亿元。由于“专项补助”拨款系政府相关部门政策过程关于学科、科研、质量工程等具有专门用途的经费补助，不属于政策性人员支出的经费来源范畴，只有“综合定额”拨款部分可以用于上述支出。按照上述口径，C高校本世纪某年“综合定额”拨款为0.82亿元，仅占“政策性人员支出”的42%，政策性人员支出经费缺口达到52%。
参考文献：
[1]张红峰，谢安邦.高等教育投资模式的分类、比较与思考[J].中国高教研究，2008，(5)：24.
[2]谢庆奎.公共预算与政治学科体系建设[Z].呼吁公共预算——来自政治学、公共行政学的声音[C].北京：中央编译出版社，2008.14.
[3]马骏，侯一麟.中国省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架[J]，经济研究，2004，(10)：14.
[4]王敏.政府财政教育支出绩效评价研究[M].北京：经济学科出版社，2008.3.
[5]刘洋林.行政一体化背景下碎片化整合途径的比较和对中国的启示[J].安徽行政学院学报，2011，(4)：41.
[6]刘天佐，陈祥东，程启斌.论政府职能的履行与高校巨额债务的形成[J].黑龙江高教研究，2010，(1)：52.
（作者单位： 湖南农业大学）