欧债危机下欧盟经济治理与财政一体化的立法进展（一）

    内容提要：欧洲主权债务危机暴露出欧盟在经济治理上，尤其在财政监管上存在重大缺陷。长期以来，对马约中早已达成的预算和财政纪律，欧盟缺乏具有执行力的法律监管框架。在危机压力下，欧盟通过包括“六部立法”和“财政契约”在内的一系列法律措施，开始了加强经济治理、强化财政纪律和加大惩罚机制的进程。尽管，“财政契约”仍然是加强版的经济与货币联盟，却表现出了财政一体化的端倪。本文通过聚焦2011年以来的欧盟经济治理与财政监管立法进展，对欧盟新一轮制度建设进行全面梳理。当前，欧盟在危机之下被迫进行的制度建设，其影响和意义将远远超出经济治理的范围。欧盟正处在继续推进宪政的关口。
    关键词：欧盟法，经济治理，六部立法，财政契约，财政一体化
    2008年年底开始的欧洲主权债务危机不仅暴露出欧洲金融市场本身缺乏监管，并且表明欧盟在经济治理上，特别是财政纪律缺乏有效的监管。①在危机发生之前，《欧洲共同体条约》第七编(《里斯本条约》修订为《欧洲联盟运行条约》第八编)与《稳定与增长公约》都只是在欧洲货币联盟(EMU)内协调经济政策，这种有限的经济治理方式在欧洲主权债务危机处理上无能为力。为了有效应对债务与经济危机，欧盟推出了一系列纾困措施，包括成员国对希腊提供双边贷款，此后又通过欧洲金融稳定机制(EFSM)和欧洲金融稳定基金(EFSF)对爱尔兰和葡萄牙等国进行财政援助。这些措施不仅仅体现为因为金融危机而对金融机构进行大规模纾困，更为重要的是，它表明马约中早已达成的预算和财政纪律，在欧盟层面缺乏有执行力的法律监管框架。
    自2010年5月欧盟委员会提出经济治理方案以来，②欧盟开始进一步采取步骤加强经济治理，强化财政纪律和加大惩罚机制的进程。然而，财政自主权常常被视为一个国家的核心权力，在2004年宪法条约批准危机的阴影之下，欧盟层面能否获得更大的财政权能，欧盟成员国能否让渡主权以及如何让渡，已成为欧盟经济治理面临的极大挑战。
    鉴于近年来欧盟经济治理方面的立法进展非常迅速，特别是2012年3月的《经济货币联盟治理、稳定与协调公约》(通称“财政契约”)呈现出财政一体化倾向，本文通过聚焦2011年以来的欧盟财政监管立法进展，对欧盟经济治理与财政一体化进行法律上的梳理和解读，以有助于理解欧盟制度建设的新发展。当前欧盟在危机之下被迫进行的制度建设，其影响和意义将远远超出经济治理的范围，欧盟正不得不重新回到宪政发展的道路上。
    一 欧债危机之前的经济协调与预算监管立法
    在欧债危机之前，欧洲货币联盟(EMU)的法律基础是1993年11月1日生效的《马斯特里赫特条约》和1997年的《稳定与增长公约》。在2000年开始的欧洲宪政改革进程中，欧洲货币联盟没有成为中心议题。当时，欧洲有很多经济学家、政界人物和媒体认为，马约和《稳定与增长公约》损害了欧盟及成员国实施稳定财政政策的能力，难以为公共基础设施提供足够的投入，是不必要的和愚蠢的。③尽管这些错误认识得到了一些学者的澄清，④但欧盟已然错过了加强经济治理与财政监管的大好时机。除了新增《欧洲联盟运行条约》(TFEU)第5条关于经济政策协调的权能条款，以及第136条欧元区立法依据条款之外，2009年12月1日生效的《里斯本条约》对欧洲货币联盟的修订和补充十分有限。⑤
    (一)《欧洲共同体条约》/《欧洲联盟运行条约》
    (1)经济货币联盟的目标和原则
    根据1992年《马斯特里赫特条约》，欧洲联盟的目标之一是促进经济和社会发展的平衡和可持续性，尤其要建立无内部边界的区域，加强经济和社会聚合，最后建立单一货币的经济与货币联盟(马约版第B条、尼斯条约版第2条)。2007年的《里斯本条约》对于经济与货币联盟的目标规定得更为直白，修订后的《欧洲联盟条约》第3条第3款提出：“联盟将建立一个内部市场。它将努力实现建立在经济平衡发展、价格稳定，具有高度竞争性的社会市场经济基础之上的欧洲的可持续发展”，将“建立以欧元为货币的经济与货币联盟”。
    1992年《欧洲共同体条约》第3a条(尼斯条约版第4条)十分明确地指出了成员国和欧盟协调经济与货币政策的指导原则——稳定的价格、健全的公共财政和货币状况及可持续的支付平衡。《里斯本条约》完整地保留该条，将其作为《欧洲联盟运行条约》第8编经济与货币政策的首个条款(第119条)统领整编。根据马约规定，除去某些成员国的选择性退出之外，成员国的货币权力将让渡给欧洲共同体，与此同时，财政权力仍由成员国保留。条约要求成员国协调经济政策，对政府支出进行有效的监管。从马约起，欧共体的经济和货币制度表现为三个重要特征：其一，将价格稳定奉为圭臬；其二，开始对成员国预算进行约束(预算纪律)；其三，建立独立的中央银行(后来的欧洲中央银行)。⑥
    (2)多边监管程序与过度赤字程序
    有关成员国经济与货币政策的规则，是由《马斯特里赫特条约》引入的，其中有关协调经济政策的规则，主要是《欧洲共同体条约》第7编中第99条(尼斯条约版)规定的“多边监管程序”(multilateral surveillance procedure)和第104条规定的“过度赤字程序”(excessive deficit procedure)。
    所谓“多边监管程序”，是指欧盟理事会应根据委员会的建议，制定成员国和联盟经济政策的一般指导方针，并将其结论性报告提交欧洲理事会；欧盟理事会应以委员会提交的报告为基础，监管各成员国及联盟内部经济的发展，以及相关经济政策是否与上述一般指导方针一致，并且定期做出全面评估；如果存在不一致，可能危及经济与货币联盟的正常运行，委员会可向有关成员国提出警告。在这个过程中，需要向欧洲议会通报监管结果。
    所谓“过度赤字程序”，是指欧盟委员会应监管成员国预算状况和政府债务的变化情况，按照政府赤字和政府债务分别占国内生产总值的比率是否超过参考值，欧盟理事会经委员会提议，在全面评估后就是否存在过度赤字做出决定；如果理事会做出这个决定，应及时根据委员会的建议向该国提出建议，要求其在规定时间内结束这种情况；如果理事会确认有关成员国未在规定期限内采取有效行动，理事会可以公开其建议；如果成员国坚持不理会理事会建议，理事会可通过决定，要求该国在规定期限内采取理事会所要求的削减赤字措施；如果成员国仍不遵守，理事会可以要求该国支付无息保证金，处以罚款等。根据《关于过度赤字程序的议定书》，政府赤字与国内生产总值之比的参考值为3%，政府债务与国内生产总值之比的参考值为60%。
    《里斯本条约》对这部分的修订，主要是加入第136条欧元区经济立法依据条款，以及调整条款编排。《欧洲共同体条约》第七编整体调整为《欧洲联盟运行条约》第八编。除去这些条约正文条款之外，另外附加于两部条约的还有《关于过度赤字程序的议定书》、《关于趋同标准的议定书》和《关于欧元集团的议定书》等，它们是欧洲经济与货币联盟协调经济政策的基本规则。⑦
    (3)欧盟在经济政策上只具有有限的协调权能
    《里斯本条约》首次明确规定了欧盟的权能问题。⑧对于欧盟在经济政策上的权能，《欧洲联盟运行条约》第4条共享权能和第5条协调权能的关系问题需要注意。条约第4条采取了排除法，将专属权能和补充权能以外的事项都归入到共享权能。为了突出欧盟在经济协调上的权力，条约第5条又特别指出，理事会应采取措施，对成员国在欧盟内部协调经济政策确定一般性的指导方针。从第4条与第5条的关系上来看，尽管第5条单独规定经济政策协调，但它是隶属于第4条共享权能的。由此可见，经济政策协调是一种特殊类别的共享权能，其共享的方式只是协调。与欧盟其他共享权能相比，经济政策协调权能的共享程度是相当有限的。
    (4)“不救助条款”的约束
    《马斯特里赫特条约》还包括一项防止财政政策影响货币政策的条款，它是保持联盟稳定的核心因素。欧洲中央银行体系被赋予很高的独立性，成员国政府向中央银行借款是被严令禁止的。根据所谓“不求助条款”(原《欧共体条约》103条、现《欧洲联盟运行条约》第125条)，欧盟和成员国不得向成员国政府或公共机构的债务提供担保或者承担责任，即不提供救助。由此，成员国政府必须自己从市场融资，必须从市场或者根据市场设置的条款融资。条约起草者的目的，是确保市场作为政府财政是否健康的判断者。⑨
    (二)《稳定与增长公约》与2005年改革
    在欧债危机之前，欧盟就曾数次试图加强财政监管框架，其中最重要的是1997年《稳定与增加公约》的制定以及2005年对该公约的修订，其规则主要是对基础条约中多边监管程序和过度赤字程序的落实。
    1995年11月10日，德国联邦财政部提议制定稳定公约，其目标是使欧洲货币像德国马克一样稳健。⑩1997年6月17日，欧洲理事会在阿姆斯特丹作出决议，⑾要求根据基础条约中关于经济政策的条款制定二级立法。阿姆斯特丹决议与1997年7月7日的两部条例一起被合称为《稳定与增长公约》。其中一部条例为《关于加强预算状况监管和经济政策监管与协调的第1466/97号理事会条例》⑿，即所谓稳定与增长公约的“预防功能”(preventive arm)，于1998年7月1日生效；另一部条例为《关于加快过度赤字程序并予以说明的第1467/97号理事会条例》⒀，即所谓“纠正功能”(corrective arm)，于1999年1月1日生效。《稳定与增长公约》重申了成员国对财政纪律的承诺，引入“接近平衡或盈余的中期预算目标”(MTO)，允许所有成员国在保持政府赤字维持在国民生产总值3%之内的同时，处理正常的周期性波动。《1466/97号理事会条例》要求，成员国每年必须提交新的稳定计划(非欧元区成员国提交趋同计划)，其计划中应包括中期预算状况目标和实现该目标的经济措施。理事会应根据委员会的提议在必要时每年对各成员国提交建议。⒁
    尽管在1997年各国满足了3%的政府赤字要求，但是这种情况并未持续很久。2001年葡萄牙首先越过这根红线，2002年法国和德国、2003年荷兰和希腊、2004年意大利的政府赤字也相继超过3%。⒂2005年3月20日，欧盟经济财政理事会(ECOFIN)就修订《稳定与增长公约》达成政治协议。⒃理事会在向欧洲理事会报告时，援引了宪法条约附件关于第Ⅲ-184条的声明(即《里斯本条约》附件关于《欧洲联盟运行条约》第126条的声明)，强调要尊重基础条约和《稳定与增长公约》规定的预算纪律。2005年7月7日，欧盟理事会修订了上述两部条例。⒄2005年的改革旨在强化原有规则的经济合理性，试图使其更为有效。⒅对于预防功能，这次修订是针对不同国家给出差异化的中期目标(MTO)，要求成员国每年达成的纠正目标应为其国民生产总值的05%。对于纠正功能，引入了“例外情形条款”、“其他相关因素”和“纠正过度赤字的期限”。⒆
    但是，这些努力并没有实质性地改变欧洲货币联盟仅仅依靠自律和成员国相互评议(peer review)的监管模式。在金融危机之前的很长一段时间，过度赤字程序经常被启动，但收效甚微。在2003年年底，还发生了欧盟委员会就对德国和法国适用过度赤字程序而在欧洲法院起诉欧盟理事会的事件，最后以欧盟委员会败诉告终。⒇不少学者批评，《稳定与增长公约》实际已经“死亡”。这些情况表明，欧洲货币联盟经济政策协调的预防和纠正功能实质上更多的是政治性的，缺乏严格的法律执行力。
    二 危机之下经济治理改革的立法进展
    2008年年底开始的欧洲主权债务危机暴露出欧盟缺乏有效的财政监管。《稳定与增长公约》形同虚设，希腊、爱尔兰和葡萄牙等重债国政府赤字高企，主权债务严重，进而威胁到欧元的稳定。尽管欧元区实现了货币统一，但在经济政策协调上，欧盟缺乏对成员国财政监管和经济治理的有效法律框架和执行措施。
    (一)修订《稳定与增长公约行为准则》，引入欧洲学期加强经济政策协调
    对于多边监管程序和过度赤字程序，欧盟过去是要求成员国根据基本条约规定的基本财政规则实施合理的经济政策，特别是成员国承诺避免出现过度政府赤字。欧盟对成员国经济政策措施的监管，主要是成员国必须向欧盟委员会和欧盟理事会提交年度趋同与稳定计划。2010年9月7日，欧盟对实施《稳定与增长公约》的《行动准则》进行修订，决定从2011年1月起引入每6个月的经济政策协调周期，即所谓“欧洲学期”(European Semester)(21)。由此，欧盟委员会和欧盟理事会得以涉足成员国预算的初期准备阶段。
    欧洲学期始于每年1月，欧盟委员会发布年度增长评估之时，该项评估将欧盟作为一个整体、成员国作为个体来确定欧盟经济优先事项。随后，成员国应按照欧洲理事会提供的战略建议来决定本国的预算战略，并且按要求着手准备改革计划。在此之后，欧盟委员会要对成员国的计划进行评估，欧盟理事会则根据委员会的建议向各成员国发布指导。(22)在这个过程中，成员国政府和议会在原则上保持了预算权力，而欧洲学期又使欧盟委员会借此程序牵制或协调成员国的预算，发挥所谓“捍卫联盟预算利益的角色”。(23)
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    注释：
    ①欧洲主权债务危机的缘起，参见中国社会科学院欧洲研究所课题组：“希腊主权债务危机的由来及其对中国的影响”，《欧洲研究》2010年第4期，第1-16页；欧洲主权债务的后续发展，参见陈新：“欧债危机：治理困境和应对举措”，《欧洲研究》2012年第3期，第1-16页；美国次贷危机对欧盟金融市场一体化的影响，参见齐绍洲主编：《欧盟金融市场一体化及其相关法律的演进》，北京：人民出版社2012年版，第238-274页。Also See Aart Loubert, "Sovereign Debt Threatens the Union: The Genesis of a Federation", European Constitutional Law Review, Vol. 8, No. 3, 2012, pp. 442-455.
    ②European Commission, "Mastering Economic Interdependence: Commission Proposes Reinforced Economic Governance in the EU", IP/10/561, Brussels, 12 May 2010.
    ③Jordi Gali and Roberto Perotti, "Fiscal Policy and Monetary Integration in Europe", NBER Working Paper, No. 9773, June 2003, p. 1, http://wwwnberorg/papers/w9773, last accessed on May 3, 2013
    ④对这些错误观点的纠正，可参见Jordi Gali and Roberto Perotti, "Fiscal Policy and Monetary Integration in Europe"?
    ⑤Matthias Ruffert, "The European Debt Crisis and European Union Law", Common Market Law Review, Vol. 48, No. 6, 2011, p. 1778.
    ⑥Matthias J. Herdegen, "Price Stability and Budgetary Restraints in the Economic and Monetary Union: The Law as Guardian of Economic Wisdom", Common Market Law Review, Vol. 35, No. 1, 1998, p10.
    ⑦《欧洲联盟运行条约》第八编涉及经济与货币政策，第119条规定目的和指导性原则(稳定的价格、健全的公共财政和货币状况及可持续的支付平衡)，第一章(第120条至126条)为经济政策；第二章(第127条至第133条)是关于货币政策；第三章(第134条至第135条)是机构条款；第四章(第136条至138条)适用于欧元区成员国；第五章(第139条至第144条)过渡条款针对欧元区外成员国，其中规定补救过度赤字的强制性措施和惩罚机制(第121条第9款和第11款)不适用于欧元区外成员国，如英国和丹麦。
    ⑧参见程卫东：“《里斯本条约》：欧盟改革与宪政化”，《欧洲研究》2010年第3期，第8页。
    ⑨关于不救助条款,可参见 Jean-Victor Louis, "Guest Editorial: The No-bailout Clause and Rescue Packages", Common Market Law Review, Vol. 47, No. 4, 2010, pp. 971-986?
    ⑩Hugo J. Hahn, "The Stability Pact for European Monetary Union: Compliance with Deficit Limit as a Constant Legal Duty",Common Market Law Review, Vol. 35, No. 1, 1998, p. 79.
    ⑾Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact Amsterdam, 17 June 1997, OJ 1997 C 236.
    ⑿Council Regulation (EC) No 1466/97 of 7 July 1997 on the Strengthening of the Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and Coordination of Economic Policies, OJ L 209, 2.8.1997, p.1；2005年第1次修订：Council Regulation (EC) No 1055/2005 of 27 June 2005, OJ L 174 1, 7. 7. 2005；2011年第2次修订：Regulation (EU) No 1175/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011, OJ L 306 12, 23. 11. 2011?
    ⒀Council Regulation (EC) No 1467/97 of 7 July 1997 on Speeding up and Clarifying the Implementation of the Excessive Deficit Procedure, OJ L 209, 2.8.1997, p. 6; 2005年第 1次修订:Council Regulation (EC) No 1056/2005 of 27 June 2005, OJ L 174 5, 7.7.2005; 2011年第2次修订:Council Regulation (EU) No 1177/2011 of 8 November 2011, OJ L 306 33, 23.11.2011?
    ⒁See Hugo J. Hahn, "The Stability Pact for European Monetary Union: Compliance with Deficit Limit as a Constant Legal Duty",Common Market Law Review, Vol. 35, No. 1, 1998, pp. 77-100.
    ⒂"The Reform of the Stability and Growth Pact: An Assessment", Speech by José Manuel González-Páramo, Member of the Executive Board of the ECB, Conference on "New Perspectives on Fiscal Sustainability", Frankfurt, 13 October 2005.
    ⒃See Presidency Conclusions, Brussels, 22 and 23 March 2005, 7619/1/05 REV 1, p.1.
    ⒄Council Regulations (EC) No 1055/05 and (EC) No 1056/05 Amending Council Regulations (EC) No 1466/97 and (EC) No 1467/97.
    ⒅Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, "Public Finances in EMU 2006-The First Year of the Revised Stability and Growth Pact", Brussels, 13.6.2006, COM/2006/0304 final.
    ⒆Jean-Victor Louis, "The Review of the Stability and Growth Pact", Common Market Law Review, Vol. 43, No. 1, 2006, pp. 85-106.
    ⒇ Case C-27/04, European Commission v Council[2004]ECR I-6649.2003年11月，欧盟财长们拒绝欧委会的提议，决定暂缓制裁德、法两国，使人们对《稳定与增长公约》提出严重质疑。
    (21)参见周茂荣、杨继梅：“欧洲学期机制探析”，《欧洲研究》2012年第3期，第17-27页。
    (22)See Communication from the Commission, "Reinforcing Economic Policy Co-ordination", COM (2010) 250 final, Section Ⅲ.3; Communication from the Commission, "Enhancing Economic Policy Coordination for Stability, Growth and Jobs: Tools for Stronger EU Economic Governance", COM(2010) 367 final, Section 5.
    (23)关于欧洲学期的合理性 与有效性,可参见 Benedicta Marzinotto, Guntram BWolff and Mark Hallerberg, "An Assessment of the European Semester", October 2012, http://wwwbruegelorg/download/parent/751-an-assessment-of-the-european-semester/file/1613-an-assessment-of-the-european-se-mester, last accessed on 1 May 2013.