税收与消费：从理论反思到政策优化（下）

    良好的消费环境是消费意愿实现的因素之一。
    随着居民收入水平的提高，汽车、交通、通信、教育、旅游、文娱健身和新型服务性消费成为新的消费热点，在这一时期通过降低营业税等相关行业税负，可推动有助于提升整体消费水平的现代服务业和新兴消费行业的发展。如通过在消费信贷领域和网络消费领域实行大规模的税收优惠，能够消除居民消费的流动性约束和地域性约束，促进居民信贷消费和网络消费的大力发展。
    （四）税收通过公共消费影响消费状态
    在边际消费倾向不变的情况下，扩大消费要么需要实施为消费者增加就业机会和技能的政策，通过增加可支配收入来提高消费者购买力；要么就要直接刺激消费，如出台减税、补贴消费、发放购物券等措施。后一方面主要是针对总量的财政微调，如对农村居民“家电下乡”、“农用机具下乡”的补贴政策，针对城市居民的家电“以旧换新”的补贴政策，对购买小排量乘用车减按5%和7.5%征收车辆购置税，等等。这些政策对刺激居民短期消费行为有显著作用，但会引起消费者消费的当期和跨期替代，对长期消费行为影响甚小。要改善消费状态，必须从前一种途径着手，将创业、就业作为政策重心。加大对小微企业的税收扶持、以“营改增”促进第三产业发展、调整个体工商户所得税率级距等都体现出了税收扩大就业的直接效应。
    整个社会创业、就业能力的提高最终要通过人力资本的积累来实现，“消费资本化”的过程对转变经济发展方式具有重大的长期影响。根据外部性理论，仅靠私人消费实现人力资本积累是远远不够的，公共消费对社会资本的影响更为直接深远。税收作为政府公共消费的资金来源，间接地影响着消费状态的改善。
    但是，公共消费不等于政府消费，政府和社会都可以某种方式来提供更多的公共消费，以满足人的生存权、受教育权、健康权、居住权等社会基本权利。从国际经验看，在经历了一定时期的高速增长后，社会保险、公共教育、公共卫生、公共住房等在城市化阶段都会成为公共政策重点，以确保迁移人口和新就业人口的人力资本积累。当政府支出主要投向基础设施时，政府主要面对的是市场与企业，伴随着市场领域扩张。随着政府转向人力资本投资，政府将主要面向公共服务机构和社会组织，伴随着社会组织的迅速发展。例如，美国非营利组织雇员占就业人口的7.25%，非营利组织所提供的各种服务约占全部社会服务的50%。日本残疾人机构主要有两种模式，即政府性质的残疾人机构和民间组织的残疾人社团法人机构。非营利组织具有有别于政府和市场的运行规则，它们不完全依赖于政府投入，又要保证公益目标的实现，有利于维护稳定、创造就业，是构建和谐社会的“润滑剂”，应当把探索中国非营利组织的运行机制作为深化改革的一项重要内容。我国《企业所得税法》规定，符合条件的非营利组织的收入为免税收入。非营利组织包括依照国家有关法律法规设立或登记的事业单位、社会团体、基金会、民办非企业单位、宗教活动场所以及财政部、国家税务总局认定的其他组织，其中就涉及教育、医疗、文化等事业单位。但是针对非营利性组织和慈善、捐赠的税收优惠政策还比较少，税收如何通过刺激社会公共消费来改善消费状态，还值得进一步深入思考。
    三、改善消费的税制改革与政策优化方向
    （一）从税收收入功能入手，完善税制与政策
    1.从税收收入功能入手的税收政策安排。从税收收入功能入手，意味着在适度调低的宏观税负水平下，要降低对税收调节功能的预期，避免不切实际地将税制复杂化，加重税收超额负担，这与结构性减税并不矛盾，但不同于从调节功能入手的税收政策安排。税收的作用既有直接的，也有间接的。通过税收收入的使用来发挥税收的作用，无疑是一种间接的方式。若在政策上确定以发挥税收的间接作用为主，则需要强化税收的收入功能，而不是调节功能。从税收的视角观察，扩大公共消费，需要税收的收入功能更加完善。强化收入功能，并非是指加税，更重要的是实现税制的合理性、税基的广阔性和税负的公平性。在税收收入功能的支撑下，公共消费的作用才会发挥出来。在这里，税收的作用是以“集体合作”方式实现的。
    减税政策空间有限，并不意味着税收制度、税收政策不需要调整，而是告诉我们税制结构的调整应循序渐进。结构性减税，既可以避免一次性大规模减税超出财政的承受能力，同时又可给予滴灌式的税收支持，促进相关产业、企业转型升级，其实也是从长期效应着眼来改善供需关系。因为税收调控本身就不宜用于短期调节和临时调节，税收政策应更注重稳定性、明确性、一致性和可预见性。当前，“营改增”、个人所得税和房产税改革仍是税制改革的热点问题。
    具体来说，“营改增”的初衷就是避免重复征税，为了尽可能遵循税收中性的原则，增值税不应设定过多的税收优惠，试点的时间也不宜过长，而应尽快实现地区扩围和行业扩围。在个人所得税制综合治理上，扩大税基、加强征管比提高费用扣除标准更为重要，个人所得税按家庭征收、差别化的扣除项目等做法只会增加税制的复杂性和征纳双方的成本。此外，在税改方案出台前须反复论证、缜密设计，一旦政策方案出台（如日前热议的对个人转让住房所得征收20%个人所得税的政策）就应保持政策的稳定性，不能朝令夕改。在房产税改革上，应以扶持合理需求、抑制投资投机性需求、促进房地产价格回归正常水平为目标。房产税调节存量财富分配的作用还有待于进一步检验，至少在中期内还不能指望它成为地方主体税种。
    2.扩大公共消费以增强社会的可预期性。无论是改善消费差距，还是刺激就业，扩大公共消费仍是财政政策最为重要的方向。财政支出项目之间存在着此消彼长的竞争关系，相对于公共投资来说，公共消费支出有必要进一步扩大。通过扩大公共消费带动居民个人的私人消费，以减少居民部门的社会性支出负担，增强社会的可预期性，使居民有钱敢花；通过公共消费来缩小消费差距，实现基本消费的平等化以及城乡之间、区域之间消费水平的适度公平，提高社会边际消费倾向，改善消费状态。
    （二）从促进消费供给入手，完善税制与政策
    1.优化促进企业自主创新的税收政策。基于创新活动的高风险性与价值不确定性，市场经济国家都强调政府要分担科技创新中的风险，注重建立风险分担机制，税收激励是扶持创新活动的主要手段之一。从国际经验看，促进企业自主创新的税收政策主要包括四个方面：对科研机构及从事研发的企业实行税收优惠、对企业研发费用加计扣除，对科研成果的转让实施税收优惠，对科研用固定资产的使用采取加速折旧，对科研成果的市场化实施税收支持，等等。建议我国加强所得税政策对产学研合作、促进科研成果转化的支持力度。具体而言，允许符合条件的企业提取研究开发准备金，以降低研发的风险损失；对产学研联合研发项目取得的收益按15%优惠税率征税；企业在产学研联合体建立中的投入可免征或缓征企业所得税。此外，要加大对科技创新人才的税收优惠力度。实现自主创新，教育是源头，人才是关键，加大对创新人才的税收优惠既有利于激发研发热情，也利于吸引科技人才。建议大幅减免科研人员技术入股所得、技术转让所得及提供技术服务所得的个人所得税；提高职工教育经费提取比例，鼓励企业加大教育培训力度，实现人力资本积累。
    2.优化促进新型服务业发展的税收政策。首先，要加快资源能源、广电、文化、医疗、教育等垄断行业或过度垄断领域的改革开放步伐，引人民间资本和资本市场力量，加快形成健康产业、老年护理产业、文化产业、创意产业等新的产业链、价值链和新型产业群。新型产业起步过程中可给予一定的免税期，加大对一些特定产业园的特殊税收扶持。对文化创意产业，不仅要对企业给予税收优惠政策，还应调整个人所得税政策，对个人的创新思路与项目开发所得给予一定减免。其次，供给与流通密切相关，顺畅的物流与信息流，是保证供给有效性、使之与消费需求相适应的重要条件。“营改增”后，现行试点地区交通运输业适用11%的税率，代替3%的营业税税率；仓储、配送和货运代理采用6%的增值税税率，代替5%的营业税税率。在进项抵扣项目较少、缺乏上游发票抵扣的状况下，有必要下调行业增值税税率或扩大进项抵扣范围，以减轻行业税负，扩大流通渠道和规模。
    3.优化促进消费安全和资源环境保护的税收政策。在引导和调节绿色消费方面，目前国内的税收政策可主要划分为鼓励类政策和限制类政策。鼓励类政策方面，要进一步完善企业所得税目前有关节能、环保和资源综合利用等产品、项目的优惠政策，应加大优惠产品、项目的扩容力度，对环保类企业可考虑采取较低档的税率；落实对风力发电、垃圾发电、水力发电、小水利及燃料乙醇等项目实行增值税的先征后退；在“营改增”中对有关节能减排服务给予相应的优惠政策。限制类政策方面，加快推进煤炭资源税从价计征改革；取消对“两高一资”产品的出口退税；将不符合节能、环保等技术标准的“两高一资”产品纳入消费税征税范围；提高部分不利于绿色经济发展的相关产品税率。
    （三）从市场与社会的分工合作入手，完善税制与政策
    我国目前存在着三种不同类型的非营利组织，包括社会团体、基金会和民办非企业单位。它们在卫生服务领域、文化、教育科技、社会保障等公共消费领域发挥着积极作用。关于非营利性组织的税收政策，主要包括针对非营利性组织自身的税收优惠政策以及针对捐赠企业或捐赠个人的税收优惠政策。我国目前对享受免税资格的慈善组织实行的是特许制，这极大地限制了可以税前扣除的慈善组织的数量。因此，建议借鉴美国、德国等国家做法，对慈善组织免税资格的认定实行核准制，只要获取了税务机关非营利组织免税资格认证，就应允许捐赠直接扣除。提高税收优惠的比例，允许结转；提高所得税中关于捐赠数额从所得额中扣除的比例；对于非营利组织的非营利性活动收入，给予营业税或增值税减免优惠政策；对非营利性组织用房及所占土地，免征房产税和城镇土地使用税。
    参考文献：
    [1]朱信凯、骆晨《消费函数的理论逻辑与中国化：一个文献综述》，《经济研究》2011年第1期。
    [2]丁元竹《把地方公共消费和就业作为转变经济发展方式的着力点》，《中国发展观察》2010年第5期。
    [3]刘尚希《公共风险视角下的公共财政》，经济科学出版社2010年版。
    [4]李培林、徐崇温、李林《当代西方社会的非营利组织》，《河北学刊》2006年第2期。
    [5]财政部财政科学研究所《中国税收政策报告2012：税收与消费》，中国财政经济出版社2012年版。
    [6]高培勇《营业税改征增值税助推重大经济改革》，《人民日报》2013年2月1日。
    （作者单位：财政部财政科学研究所）