我国地方债务问题及其化解之道

    摘要：当前，我国地方债务的规模已十分庞大，并呈现不断扩张的趋势。地方债务问题的成因是多元的，既有体制方面的原因，也有政策以及债务管理方面的原因。地方债务的累积，给经济的可持续发展带来巨大的隐患。因此，控制和化解地方债务问题已刻不容缓。从短期看，通过资产证券化、引进民间资本和出售地方国有资产等方式可缓解债务问题；从长期看，则必须对地方政府的举债行为进行制度约束。改革完善分税体制、转变政府职能、强化约束监督机制、完善政绩考核机制以及建立地方债务管理与防范机制可以有效地制约地方政府的举债行为。
    关键词：地方政府债务，成因，后果，风险控制
    基金项目：本文由福建省教育厅人文社科项目(项目编号：JB12457S)资助。
    根据审计署2013年6月发布的数据，36个地方债务总额已接近12.1万亿元，比2010年的10.7万亿元增长了12.94%。看起来地方债规模并不是很大，2012年的地方债仅占当年GDP的23%，但地方债的风险仍然存在。由于地方融资平台处在灰色地带，很多账务很难查实，地方债务到底有多少，谁也说不清楚。①不管债务规模有多大，问题是地方政府能还完这些债吗？如果地方政府偿还不了这些累积的债务，就足以掀起一场巨大的金融危机，这才是地方债务问题的关键。②那么，地方债务危机一旦爆发会引发哪些后果？地方债务问题的成因是什么？如何有效防范和控制地方债务风险？这是本文要讨论的主要问题。
    一、我国地方债务扩张的后果
    任何事物都具有两面性，如果地方政府适度、合理地举债，可以暂时缓解经济社会发展的资金压力，并对扩大内需、拉动民间投资有积极效果。然而，地方政府盲目地大量举债，导致债务急剧增长，会对经济发展带来严重的连锁反应和“骨牌效应”。
    (一)阻碍经济发展方式的转变
    长期以来，我国粗放型的经济发展模式，使得我国经济结构性问题日益突出、经济社会发展的代价越来越大。因此，经济发展模式的转变已迫在眉睫。然而，由于地方债务规模过于庞大，甚至到了不可控的地步。地方政府为了偿还多年累积的债务，在创新乏力的背景下必然会持续传统的经济发展模式，允许高耗能、高污染的产业继续存在，因为这些产业贡献的税收是地方政府偿还债务的重要资金来源。因此，在地方政府债务持续扩张的背景下，我国经济发展方式的转变将被放缓。
    (二)降低经济发展质量，并使经济保持较高的通胀率
    地方政府通过举债投资的公共项目，收益率很低，尤其是一些重复建设项目有许多建成即亏损，大量烂尾工程就是政府投资效益低的真实写照。比如，云桂铁路云南段项目，不但建设资金短缺，而且受民间高利贷的裹挟，项目一旦停工，则面临着巨大的付息压力。③这些项目给当地财政带来了沉重的负担，造成了资源的错配，降低了经济发展的质量，恶化了经济发展的结构性矛盾，拖累高新技术产业等的发展。在地方政府推高地价继而抬高房价的情况下，加上国际因素的影响，当前我国的实体经济发展乏力，而虚拟经济持续膨胀，使得我国经济保持较高的通胀率。
    (三)不利于收入分配的改革
    我国的收入分配改革已迫在眉睫，然而，由于地方财政收入中相当一部分来自于卖地收入，为了偿债，地方政府的卖地冲动更加强烈，这会降低房地产调控政策的效果。此外，为了偿债，政府必然会增加税费，地方政府“创收”及“与民争利”的动机会更加强烈。如果地方债务危机爆发，可能会影响地方政府对义务教育、养老保险、医疗保险、农业基础设施等公共产品的投入，甚至有可能拖欠养老金。这将不利于我国收入分配改革的推进，严重时将会影响社会稳定。
    (四)引发高房价问题
    在现行的财政体制下，地方政府是一个没有资金的光杆司令，于是绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发方面，土地出让收入已成为地方财政收入的最重要来源，并逐渐成为地方政府偿债的主要资金来源。据央行和银监会披露，我国地方债务的90%要靠卖地收入来偿还。为了获取更多的土地出让收入以偿还债务，必然导致土地价格不断上涨，这扭曲了土地市场和房产市场的正常运行，助长了房价的攀升。
    (五)恶化了政府和金融体系的信用
    首先，地方政府过度举债会恶化政府公信力和政府形象。在一些财政紧缺而债务规模较大地方，政府保工资、保运转的压力已十分沉重，很难偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主，频频打债务官司。我国已出现地方政府财政账户被查封的情况，这使得政府的公信力和形象不断下降，广大公众认为自身债务问题没有解决好的政府，必然缺乏提供公共物品和发展经济的能力。①
    其次，地方债务扩张恶化金融体系的信用风险。我国一半以上的地方债务资金来源于通过融资平台向银行的贷款，而且该项贷款规模逐年攀升，地方债务风险向金融机构的转嫁导致了地方金融机构财务状况持续恶化，以至于2013年6月份，在我国银行系统爆发了“钱荒”。同时，地方政府为了获得贷款，大作土地文章，推高了银行放款的杠杆率，一旦土地政策发生变化，房地产市场泡沫破裂，导致银行发放的贷款无法回收，将对银行业造成严重的冲击。从我国现在的房地产市场来看，房地产市场泡沫化程度加深，使更多的民间资本都陷入房地产市场。这其中有大量资本都是民间向银行贷款形成的，如果房地产市场泡沫破灭，将导致诸如美国的次贷危机。从银行监管的角度来看，目前我国的金融监管体系尚不健全，这就更加大了银行体系遭遇风险的可能性。有数据显示，地方融资平台的不良贷款比率已达到20%左右。⑤地方政府留给银行大量的呆坏账靠中央政府来核销，宏观经济将有“硬着陆”的风险。
    二、我国地方债务问题的成因
    (一)现行财政体制是地方债务问题形成的根本原因
    1994年的分税制改革使得中央政府的财权更为集中而事权相对下降，地方政府的财权相对减少而事权则不断加大。中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、社会保障、环境保护等一系列纯粹的公共服务。据财政部数据显示，2012年，中央财政收入5.592万亿元，占财政总收入的49.5%，地方财政收入6.129万元亿，占财政总收入的50.5%；中央财政支出6.4148万亿元，占财政总支出的37.9%，地方财政支出10.5281万亿元，占财政总支出的63.1%。另外，我国还没有建立起科学合理的政府间转移支付制度，地方政府的财政资金缺口，往往无法通过中央的转移支付得到弥补，迫使地方政府通过举债来寻找资金来源。
    (二)预算软约束助长了地方政府的举债行为
    1.中央政府对地方政府举债存在预算软约束。在我国，一方面，一旦地方政府有财政危机，中央政府会作为兜底人为地方政府提供了隐性担保。这种救助预期使得地方政府举债的潜在成本和收益不对称，导致地方政府产生过度举债的冲动。另一方面，地方政府的决策者在任期内举借的债务，大多是其结束任期后偿还，这样使得举债决策者并不承担债务偿还的责任，这必然助长地方政府举债的积极性。
    2.银行和其他金融机构提供便利。在我国，商业银行等金融机构大多是国有控股企业，与当地政府有千丝万缕的联系，使得地方政府在获得贷款方面具有天然的优势，地方债务的近80%来自商业银行等金融机构的贷款。⑥由于有政府部门的担保，银行和金融机构在给融资平台公司或政府所属企业提供资金时往往放松审查标准。金融体系的预算软约束使得地方政府的大部分债务收支未纳入预算管理，这既不利于政府资金的有效配置和利用，也不利于地方政府控制债务规模。
    (三)投资拉动型的经济增长方式刺激地方政府纷纷举债
    长期以来，拉动我国经济增长的是政府投资“这架马车”。特别是2008年以后，为应对国际金融危机的影响，中央政府推出了4万亿经济刺激计划用于“铁公基”项目建设，中央给地方政府明确规定了资金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融资公司大量举债，以解决资金困境，导致2008年以后地方债务呈“井喷”之势。再加上许多基础设施建设项目商业化程度并不高，直接影响其未来收益，而且大型项目通常耗资巨大，回收期较长，难以保证到期时的债务偿还能力。因此，投资拉动型的经济增长方式是导致地方政府债务不断增加的重要原因。
    (四)在政绩考核机制的指挥棒作用下地方政府大规模举债
    我国的地方发展评价机制和干部考核机制把GDP的高速增长作为衡量地方领导干部政绩的最重要指标，致使地方领导干部为追求GDP的增长不计成本地盲目投资，在地方财力有限的情况下只能依靠举借债务筹集建设资金。而且，地方政府在投资“政绩工程”的过程中不注重资金使用效率，随着债务风险的累计，极有可能诱发债务危机。
    (五)楼市调控可能恶化债务风险
    很多地方政府都是用卖地收入作为地方债的还款来源和保障。但这种偿债模式正在遭遇房地产市场调控的影响。当土地市场低迷的时候，地方政府就可能无法偿还债务，只能将债务不断累积或通过“以新还旧”的方式将问题推延。审计报告披露，2012年底，4个省本级、17个省会城市以土地出让收入作为偿债来源的债务余额为7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。这些地区2012年以土地出让收入作为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。⑦
    三、化解我国地方债务问题的措施
    (一)短期措施
    1.将地方融资平台贷款进行资产证券化。目前最现实的手段是将地方融资平台贷款进行资产证券化，全面的贷款证券化将是非常现实的“腾挪手段”。对于那些地方债务问题较轻的东部沿海省份，对巨大的地方融资平台贷款进行资产证券化将是解决地方债务问题的“及时雨”。一是将地方政府债务通过资产证券化方式打包销售出去。二是发行基础设施项目资产支持证券。具体做法是，地方政府将融资平台产生的债务进行分级剥离，将那些流动性较差、但可以产生稳定可预见现金收入的资产(如公路桥梁收费权、租约、抵押贷款等)或资产组合，通过一定的结构重组，进而转化成有未来现金流作为担保的、可自由流通的证券在金融市场进行交易，从而化解政府平台融资违约风险。⑧
    2.引进民间资本。当前，我国民间资本充裕，但面临投资渠道狭窄的问题。因此，地方政府应该利用这个特点，充分调动民间资本承接部分地方债务的活力，从而既降低了地方债务风险，又使得民间资本找到了投资渠道，真正实现双赢。比如，让民间资本参与政府公共领域经营性项目的投资，推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权和经营管理权进行有效剥离，吸引各种民间资金直接投资建设和经营，如桥梁、水厂、公路、机场等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金，从而有效分散地方政府的责任和债务风险。⑨
    3.出售部分地方国有资产。解决地方债务的另一个短期措施是出售国有资产，如此次希腊计划出售数10亿美元的国有资产，包括机场、高速公路、国有企业、银行、房地产以及赌博许可证等资产，回笼资金可达500亿欧元。我国正处于经济转型期，各级地方政府手中拥有大量国有资产，只要愿意出售部分国有资产，地方债务问题可在一定程度上得到解决。出售国有资产，一是可以解决地方政府债务缠身的燃眉之急；二是可以杜绝地方政府与民争利；三是可以使地方政府摆脱既是当债权人又是债务人的尴尬境地。如果面对地方债务困境，中央政府再予以包揽，那么地方政府举债的冲动将再度提高。因此，出售地方国有资产是短期内解决债务危机的得力措施。
    (二)长期措施
    短期措施不能从根本上化解我国地方债务问题，要在根本上解决地方债务问题，防止发生地方债务危机需要从以下几个方面着手。
    1.改革完善分税体制，建立事权财权对等的财政管理体制。地方政府债务问题从根本上来说是由中央与地方在财权、事权分配上不合理造成的。因此，一是要深化我国税收制度改革，形成合理科学的税种划分与税收分摊格局，构建中央与地方政府分工合理的公共服务供给体制。二是完善我国转移支付制度，使得转移支付一般化和透明化。改变“基数法”的转移支付公式，引入按客观因素测定标准收入和标准支出的透支转移支付公式，整顿专项转移，加大对贫困地区基层政府的转移支付力度，增加地方政府的财政能力。
    2.转变政府职能，明确政府与市场的边界以合理优化地方财政支出。政府职能转换不到位是地方债务形成的一个深层次原因。政府应该是提供公共产品的服务型政府，而非“建设型”政府；政府应该是有限型政府，而非全能型政府。因此，我们应明确公共财政的投资方向，将那些本可由市场机制解决的问题逐步从政府财政的供给范围中剥离出去。长期以来，地方政府在经济建设领域了投入大量资金，而忽视了对基础教育、医疗卫生以及环境保护等领域的投资，从而导致基础设施建设大量欠账的问题。如果政府要偿还这笔债务，即使不考虑各地政府时不时冒出的“政绩工程”等各种问题，也可能造成过度举债的问题。
    3.强化约束监督机制，防止地方政府举债的机会主义行为。针对地方政府举债约束监督力度不够的问题，一是要加大地方人大对政府举债行为的监管；二是加强上级财政对下级财政的监督约束；三是要对传统的预算编制方法进行改革，确立“谁举债，谁偿还”的机制；四是鼓励信用评价机构对地方政府进行信用评级，以加强市场和社会对地方政府举债行为的监督约束。
    4.继续完善地方官员政绩考核机制，遏制地方政府的投资冲动。改革“以GDP论英雄”以及“重政绩考核、轻债务考核”的政绩考核机制，以有效遏制地方官员的投资冲动。加强对地方官员的离任审计，建议干部考核机制把举债、偿债、资金使用等方面的指标纳入考核指标体系，使得消赤减债情况与官员的提拔重用挂钩。这不仅有利于杜绝地方债务风险向中央与金融体系的转嫁，而且有利于强化各监督主体对地方政府举债的监督。
    注释：
    ①穆迪《中国地方政府债务总额或达12.1万亿》，来源于：http://money.163.com/1 3/0613/2 1/9 19HD1PQ0025 3B0H.html.
    ②《2012年地方债务到期压力加大》，来源于：国宏观经济信息网，http://roll.sohu.com/20120428/n342168118.shtml.
    ③《云桂铁路云南段重点项目完成过半》，载于《云南信息报》2013年8月20日。
    ④⑤莫兰琼、陶凌云《我国地方政府债务问题分析》，载于《上海经济研究》2012年第8期第100至108页。
    ⑥⑦⑧《审计署公布36个地方政府本级政府性债务审计结果》，来源于：中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2013/06-10/4918841_2.shtml.
    ⑨林建设《中国地方政府债务问题研究》，东北财经大学2011年博士学位论文。
    作者简介：
        马改艳(1981-)，女，陕西延安人，福建农林大学金山学院讲师，福建农林大学经济学院博士研究生，研究方向：农业经济理论与政策；
    王敦辉(1984-)，男，福建泉州人，福建农林大学金山学院讲师，硕士，研究方向：政府经济。