于长革：深化税收制度改革的基本思路和政策建议

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确提出， “深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。税收制度是财政分配体系服务全局的重要机制，税制改革要与各方面的综合配套改革相呼应。要从中国实际出发，借鉴国际经验，加快建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。
    一、中国税收制度改革回顾
    从时间线索来看，中国税收制度改革可划分为三个阶段。
    (一)1978—1992年，逐步形成适应有计划商品经济的复合税制体系
    根据对外开放的需要，开征了中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、个人所得税;第二步利改税后，将工商税一分为四：产品税、增值税、营业税和盐税;陆续开征了国营、集体、城乡个体工商业户、私人企业所得税和个人收入调节税，国营企业工资调节税、奖金税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等。同时，为促进对外贸易的发展，实行了出口退税政策。以流转税和所得税为主体、其他各税配套并存的多环节、多税种、多层次调节的复合税制体系逐步形成。
    (二)1993—2002年，初步建立符合市场经济发展要求的新税制
    适应市场经济和分税制财政体制改革的需要，从1994年1月1日起，我国对税收制度进行了大幅度的改革与调整。一是建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制度。二是健全和完善所得税制度。从1994年开始统一内资企业所得税，相应取消国有企业调节税。同时，将个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税制。三是把原征收产品税的10个农林水产品税目与原农林特产农业税加以合并，改称农业特产税。四是多次自主降低关税税率，改革和完善关税制度。五是进一步扩大资源税征收范围，对开发经营房地产的增值部分开征土地增值税，将对股票交易征收的印花税改为证券交易税，取消集市交易税、牲畜交易税、特别消费税、奖金税和工资调节税，研究准备开征遗产税，逐步建立了符合社会主义市场经济要求的复合税制体系。
    (三)2003年至今，完善税收制度，加强非税收入管理
    一是在1994年工商税制改革的基础上推行了新一轮税制改革，对税收制度做了结构性调整：2004年，在东北老工业基地部分行业进行增值税转型试点，并于2009年1月1日向全国推广;从2006年1月1日起，个人所得税工资、薪金所得费用扣除标准，从800元调整到1600元，2008年3月1日上调至2000元，2012年9月1日又上调至3500元;2007年企业所得税法草案在十届全国人大五次会议上审议通过，从2008年1月1日开始正式实施;修订了耕地占用税和城镇土地使用税，统一了车船税。二是全面推行农村税费改革。在2000年对安徽全省进行农村税费改革试点的基础上，逐步扩大试点范围;2004年改革粮食流通体制，对农民实行直接补贴，全面取消了除烟叶外的农业特产税;2006年在全国范围内取消了农业税。三是以政府“收支两条线”改革为标志，狠抓了非税收入管理工作。2007年，国家已明确规定非税收入全口径列入政府收入大类。
    综上所述，我国的税收制度改革从1979年开始起步，历经税制的恢复、税种的增加和税制的健全，特别是经过1994年新税制改革与近年来的逐步完善之后，现已初步建立了较规范的新型复合税制体系，有力地促进了财政经济的发展，形成了稳定的财政收入增长机制。1978—2012年，财政收入从1132亿元增长到1 17210亿元。稳定的收入增长机制保证了社会经济的稳定，中央宏观调控能力显著提高，国家拥有充足的财力调控经济运行，促进了国民经济持续、快速、平稳发展。
    二、当前中国税收制度中存在的主要问题
    从税制改革最初设计目标来看，我国税制建设的“主基调”是基本上建立和健全了以增值税、营业税为主体的间接税和以企业所得税、个人所得税为主体的直接税体系。但也必须承认，税制改革还有许多领域需要拓展和创新。特别是面对经济社会发展的新形势、新变化，当前税收制度中仍存在许多亟待解决的问题。
    (一)间接税比重明显偏高
    近五年我国间接税占比均超过65%。间接税比重偏高易推高物价，抑制消费需求和增加低收入者“税痛”，税制结构对于缩小收入差距和经济社会转型的功能明显偏弱。
    (二)超额累进税占比过低
    我国直接税占比较低，累进性调节范围仅覆盖工薪收入者中的7%(全体居民约2010)，基本没有体现出税收的自动稳定器功能。而在美国，联邦政府收入超过40%来自个人所得税，如果加上工薪税，占比达到80%左右。美国经济波动中，超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能——经济繁荣期收入上升时，纳税人边际税率自动跳高升档，为经济降温;经济衰退期收入下降时，边际税率自动下降，为经济升温。
    (三)宏观名义税负与实际负担存在偏差
    目前，我国的狭义税负并不高，但居民和企业实际负担却较重，二者存在较大偏差。究其原因主要在于我国存在大量的非税收入，如政府性基金和收费等，从而造成非税收入占比过高。2012年，狭义宏观税负仅为19.4%，而全口径的政府收入占GDP的比重高达35.6%，具体见表。
    (四)收入划分不合理，地方税体系不健全
    1994年分税制改革后，中央与省为代表的地方政府之间初步搭建了分税分级财政体制框架，但应有的地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源，对政府间财政关系产生了消极影响，成为地方基层财政困难、“土地财政”和“隐性负债”等问题的重要制度性因素之一。
    (五)税收优惠政策管控不严
    近年来，我国税收优惠政策使用不当，既有该给未给的问题，更有不该使用却广泛使用的问题，变相使用(如财政返还)问题尤为严重。税收优惠政策体系缺乏通盘考虑，没有结合法制进行整体设计。例如产业优惠方面的政策不成体系，存在大量的区域优惠，各地攀比之风盛行，不利于税收调节作用的发挥。
    

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