高培勇：抓住中国特色财政学发展的有利契机

    以党的十八届三中全会作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一新论断为标志，中国财政改革发展步入了一个新的历史阶段：以往作为经济范畴、经济领域要素之一的财政，已经延伸到经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各个领域，上升至国家治理层面，在国家治理的总棋局中加以定位。这意味着我们党对财政运行规律的认识达到了一个新高度，也表明以现代财政运行规律和中国特色财政运行规律为研究对象的中国财政学要相应地作出新的理论概括，对实践给予新的理论指引，在历史与现实相结合、理论与实践相结合的过程中推动理论和学科体系创新，构建中国特色财政学。习近平同志指出：“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。问题是创新的起点，也是创新的动力源。”面对中国特色财政学发展的有利契机，对照“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断，应当沉下心来，认真地对有关财政理论问题做一番梳理。
    财政概念新变化：从经济范畴扩展为综合性范畴
    在财政学发展史上，财政历来是被视作一个经济范畴并在经济生活领域来定义的。在已经使用多年的教科书中，所谓财政，就是政府的收支或收支活动。政府的收支或收支活动之所以必要，最根本的原因在于它能够提供通过市场机制解决不了或解决不好的公共物品和服务。换言之，它所关注和对接的是政府职能层面的基本问题。
    随着财政从经济领域提升到国家治理层面，其固然仍可表述为政府的收支或收支活动，但已不再仅仅是一个经济范畴、局限于经济领域，而是一个涉及治国理政各个领域的国家治理范畴和治理要素。国家治理层面的政府收支活动之所以必要，就在于它能够满足存在于不同经济社会主体之中的公共利益——社会公共需要，提供与各个经济社会主体公共利益相对应的公共物品和服务。换言之，它所关注和对接的是国家治理层面的基本问题。
    这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政概念内涵的深刻变化。以此为转折点，财政具有了鲜明的综合性特征：一个可以跨越多个学科、涉及治国理政所有领域的综合性范畴和综合性要素。
    财政职能新定位：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安
    对于财政职能，我们通常将其与政府职能层面的基本问题相对接，从政府弥补市场失灵的职能出发，将其概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。这种概括，显然是在把财政作为一个经济范畴来认识的基础上作出的。既然是一个经济范畴而非其他范畴，财政职能自然主要指的是其在经济领域所具有的内在功能，并被纳入政府一般职能体系之中。
    当财政上升为一个国家治理范畴和要素之后，其所履行的职能便要与国家治理层面的基本问题相对接：财政职能不再仅限于经济领域，而伸展至经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各个领域。作为国家治理的要素，财政除了对接政府职能，还要对接国家治理领域其他经济社会主体的行为，并由此牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设领域的各种活动。正是在这一背景下，党的十八届三中全会站在国家治理的高度，将财政职能高度概括为“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”。这一概括，无疑已经远远超出传统经济领域和政府一般职能的范畴。
    这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政职能的深刻变化。以此为转折点，财政职能具有了超越一般政府职能的特征：它是一项可以覆盖并牵动国家治理领域诸方面活动的基础性、支撑性政府职能，是治国理政的重要抓手。
    财政活动主体新扩展：由单一扩展至多元
    按照以往的定义，财政是由政府组织的集中性的收支活动，它的活动主体自然只能是政府，其他以企业组织、社会组织和居民自治组织为主体的收支活动都不属于财政。这是财政收支活动区别于其他收支活动的基本特征。政府是财政活动的决定者和组织者，财政收入的取得、财政支出的安排在很大程度上都取决于政府的意志。
    在国家治理的视界内，财政的活动主体不是单一的。除了政府，还包括企业组织、社会组织乃至居民自治组织。政府不仅是治理的主体，而且是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。这意味着，随着财政收支被纳入到国家治理视界，作为在国家治理层面运行的一种重要活动，它不再是单向的，而是互动的；不再是独占的，而是共享的。尽管政府仍须在财政收支中发挥主导性作用、仍旧在财政活动中居于核心地位，但已不再是唯一的主体了。除了政府，企业组织、社会组织和居民自治组织也是财政收支活动的重要参与者。有关财政收支的决策和组织，除了要体现一定的强制性，还须在政府与社会广泛互动的基础上体现协商性。
    这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政活动主体的深刻变化。以此为转折点，财政活动主体趋向于多元化：财政成为一种由政府主导、多元主体参与的政府收支活动。引申一步讲，既然财政活动主体是多元的，那么，按照人人参与、人人尽力、人人享有的共享发展理念进一步提高财政决策的透明度和民众参与度，就是“财政是国家治理的基础和重要支柱”的题中应有之义。
    财政学科属性新方向：还原于“交叉性”
    过去，财政学科一直被当作一门经济学科。在计划经济年代和改革开放初期，它曾经被定性为政治经济学的一个分支。随着社会主义市场经济体制的建立以及经济学科的日趋繁荣，财政学的经济学科属性更加明确，并且从未有人质疑过。故而，财政学科不仅在教学与科研领域被纳入经济学科加以管理，而且在实践中与其相对应的财政职能部门和财政管理工作亦被划入经济领域。在人们眼中，财政问题就是经济问题，财政政策就是经济政策，财政工作就是经济工作，如此等等。
    而一旦站在国家治理的高度，从财政作为国家治理的基础和重要支柱的定位出发就会发现，财政问题、财政政策、财政工作是跨越经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域的综合性问题、综合性政策和综合性工作。这就意味着，倘若仅仅停留于经济学视野、按照经济学的思维分析和处理财政问题，显然不够全面；拘泥于现有的学科分类，不加区分地套用某一个学科去分析和处理国家治理层面的问题，也不够科学。作为一门学科的财政学应当是经济学、管理学、政治学、法学、社会学等多个学科的融合体，经济学绝非财政学的全貌，也绝非财政学的全部属性。当然，鉴于财政毕竟是一种收支活动，在诸多学科中，经济学仍将处于主导地位。
    这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政学科属性的深刻变化。以此为转折点，财政学科应还原于“交叉性”：一门以经济学为主导、兼容多个学科的交叉性或综合性学科，是关于治国理政的学问。
    财政学理论体系新发展：以满足国家治理层面的社会公共需要为中心线索的逻辑体系架构
    任何学科都有自己的理论体系。仔细观察、比较各个学科的理论体系，至少可以发现两个共同特点：其一，理论体系是由各个范畴和概念之间的内在联系构成的。其二，随着形势和环境的变化，范畴和概念也会发生变化，范畴和概念之间的内在联系需要重新说明，故而反映范畴和概念之间内在联系的理论体系也需要进行相应调整。财政学也不例外。
    在过去很长一段时间，主流财政学理论体系的基本逻辑关系是：以满足市场经济条件下的社会公共需要为逻辑起点，围绕履行政府职能层面的基本问题来界定财政职能；以此为基础，按照政府收支活动运行的内在联系依次引入各个相关范畴和概念。其中，进入政府职能层面的基本问题主要是优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。故而，其体系架构大致为：政府与市场关系—与市场失灵对应的社会公共需要—财政职能界定—财政运行—财政体制安排—财政政策布局。毋庸赘言，这个体系架构的认识基础是：财政是一个经济范畴，财政职能主要限于经济领域，财政活动的主体是政府，财政学是一门经济学科。
    现在的问题是，随着财政扩展为综合性范畴和综合性要素、财政职能延伸到国家治理层面、财政活动的主体趋向于多元化、财政学还原于交叉性或综合性学科，财政学科的理论体系应作怎样的调整和改变？
    尽管许多问题尚需深入探讨，但从上述变化看，对构建财政学的基本逻辑关系进行如下调整是必要的：以满足国家治理活动中的社会公共需要而不仅仅是市场经济满足不了的社会公共需要为逻辑起点，围绕国家治理层面的基本问题而不仅仅是履行政府职能层面的基本问题界定财政职能；以此为基础，按照政府收支活动运行的内在联系和“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的财政职能新定位，依次引入各个相关范畴和概念，进而构建起中国特色财政学理论体系。其基本线索是：国家治理活动—国家治理层面的社会公共需要—财政职能的重新界定—满足国家治理需要的财政运行—与新职能相适应的财政体制安排—财政政策布局。
    这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政学理论体系的深刻变化。以此为转折点，应从更高层面、更广范围的现代国家治理高度构建中国特色财政学理论体系——以满足国家治理层面的社会公共需要为中心线索的逻辑体系架构。
    构建中国特色财政学须补上“总结实践经验”这一短板
    构建中国特色财政学要解决的问题还有很多，但上述问题无疑是最重要、最基本的。将这些问题一一搞清楚、说明白，作出清晰的理论解释，进而形成一个逻辑自洽的理论框架，中国特色财政学的构建便获得了相应基础。
    新中国成立以来，中国财政学以马克思主义为指导，运用马克思主义立场、观点、方法研究解决财政理论和实践问题，同时吸收借鉴了苏联财政学科体系和现代西方财政学的有益成果。在新的时代条件下构建中国特色财政学，必须坚持以马克思主义为指导，坚持“不忘本来、吸收外来、面向未来”“既要立足本国实际，又要开门搞研究”的重要方针。在构建具有中国特质的学科体系、学术体系、话语体系中，要高度重视“接地气”的问题。所谓“地气”，就是中国特色社会主义实践。无论哪一方面的思想，只有接上中国的“地气”，才可能在中国生根、开花、结果。否则，简单照搬或移植就难免以偏概全、水土不服，搞成“夹生饭”。正如习近平同志指出的：“只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势。”对于构建中国特色财政学而言，总结中国特色社会主义实践经验，从中提炼出科学有效的理论，恰恰是需要尽快补齐的“短板”。
    在过去30多年中，中国财政改革发展所取得的成就是有目共睹的。中国财政实践之所以成功，一定是因为我们做对了什么。这些做对了的东西，当然是苏联或现代西方财政学教科书中所没有的，也不可能从马克思主义经典作家那里找到现成答案，而只能来自群众智慧和实践探索，在中国国情的土壤中产生。因而，把做对了的东西总结出来并上升到规律层面，本身就是理论创新，就是对中国特色财政学的理论贡献。比如，公共财政体制、全口径预算、费改税、税利分流、分税制等具有理论创新意义的观点、思路等，是循着与苏联财政体系和西方主流财政学不一样的方法和思路生成的，但它们是“接地气”的，是有用、能用、管用的，也是实践证明做对了的东西。如果能按照“国家治理的基础和重要支柱”的财政定位、按照国际学术规范将这些范畴系统化，则不仅可以极大推动中国特色财政学的构建进程，而且可以通过讲好中国财政故事而极大增强中国特色财政学的国际话语权，从而对世界财政学的发展与进步作出巨大贡献。
    当前，世界上其他国家的财政学研究仍局限在经济领域，存在着对财政学理解过于狭隘和片面的问题。我国对于现代财政运行规律的理解、对于财政职能的定位已经领先于世界。可以大胆预测，建立在科学认识现代财政运行规律基础上的中国特色财政学，不仅将推动中国财政改革发展进程、提高国家治理现代化水平，而且将引领世界财政学的创新发展。
    （作者为中国社会科学院学部委员、经济研究所所长）