资源型地区社会管理转型路径探析

摘 要：资源型地区在推进经济转型的同时，社会管理转型也刻不容缓。山西当前应抓住综合配套改革试验的机遇，在经济发展中创新社会管理，以社会和谐来促进经济转型。应着重从政府职能转型、民生建设、利益平衡及社会组织发展等方面探究资源型地区社会管理的转型路径。
    关键词：资源型地区，社会管理，创新
    资源型地区的转型发展不仅是经济生产方式的转型，更是社会结构的转型和社会功能的健全与完善，即社会管理的创新。山西作为资源型地区、老工业基地和欠发达省份，因煤而兴也因煤而困，不仅存在城乡差距、就业压力、拆迁矛盾等发展共性问题，而且存在由于资源性利益而引发的村矿矛盾、环境污染严重、安全隐患多、上访量大等社会问题，社会管理面临严峻挑战。在转型跨越发展的关键期，在综合配套改革试验的攻坚期，山西如何面对新旧矛盾的纠结，如何化解各种叠加的社会问题，如何在转型发展中全面推进经济社会事业科学发展，对社会管理体制机制的改革创新提出了新的要求与考验。
    一、转变政府职能，社会管理由偏重管制向公共服务转型
    
    管制型政府，是以政府全能主义和权力本位为特征，在管理上讲求计划、监管、控制，广大公民和社会组织为管制对象和客体。服务型政府是以公民本位和社会本位理念为指导，以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府，政府定位为服务者角色。从管制型政府向服务型政府转型，实际上是由政府本位、官本位向社会本位、民本位的体制转型。许多社会矛盾的产生往往是由于政府服务意识不强，服务不到位、缺位、越位所致。我国社会管理格局是以“党委领导、政府负责”的体制，因此，山西社会管理创新，作为责任主体的政府应当首先创新理念，提高服务意识，推进政府职能从经济建设型向社会管理型、行政管理型向公共服务型转变。
    一是要建立以人为本的发展理念，这是服务型政府的基本原则。政府权力是人民权力的集中赋予，人民与政府是一种委托—代理关系的政治契约，政府是人民的公仆，为人民服务、对人民负责并接受人民监督是其存在的价值基础。山西长期以煤为基的发展模式使人们思维模式比较固化，传统权本位意识较浓，并在当前社会主义市场经济体制不健全的情况下又有很大程度的加深。一些政府官员不同程度地存在重权力轻责任、重管制轻服务的现象，有的甚至为了既得小团体利益及个人私欲，与民争利，贪污腐化，不惜牺牲广大人民群众的共同利益。创新社会管理方式，最根本的是要确立以人为本的社会管理理念，达到以人为本、服务为先理念与制度设计、方法创新和具体执行的有机结合，使人民群众真正享受到全面社会建设的成果。[1]
    二是要以追求公共利益为核心，这是服务型政府的根本标志。建设服务型政府，就是要使政府从单纯的管理主体向以满足公众和社会需求为宗旨的服务导向转型，即从公民的利益和意愿出发，致力于提供公平公正、优质高效、多样化的公共服务。山西在改革开放和市场经济建设中，政府较多地介入经济领域，而在教育、医疗、社会保障等公共服务领域投入不足。因此，创新社会管理就是要政府从过度涉入的微观经济领域退出，努力把工作重心转入到加强市场调节、社会监管、依法行政、公共服务的职能上来，更好地推进公共服务体系建设，提高广大人民群众的生活品质和幸福指数。
    三是要落实依法行政，这是服务型政府的根本要求。依法行政是规范政府行为的前提和基础。中国两千多年的皇权统治历史使传统人治思维影响极深，法治建设没有深厚的文化根基。一些政府官员往往权力至上，置法于不顾，知法而规避法、违法、犯法，使人民利益严重受损，社会公平公正丧失，政府公信力下降。创新社会管理，政府必须坚持依法行政，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，保障人民依法享有各项权利和自由，接受人民的监督，行政违法必须承担责任。政府只有严格按照法律法规办事，减少、消除政府行为的主观随意性、长官意志性，才能保障广大人民群众根本利益的实现。
    二、突出民生重点建设，社会管理由发展“短板”向经济社会并驾齐驱转型
    根据木桶原理，木桶的盛水量是由组成它的所有木板中最短的那块木板决定的。要想提高木桶容量，就必须设法加高那块木板的高度。在山西经济社会发展中，以民生事业为重点的社会建设正是这块短板。人的全面发展、人民的幸福是社会发展的最终价值旨归，而过去长期以GDP为核心的经济发展目标使山西在社会事业建设方面历史欠账较多，城乡居民收入不高，社会保障水平较低，社会贫富差距较大。虽然近几年来加大了以民生为重点的社会事业发展，整体水平有了一定提高，但问题依然突出。今后，推进社会管理转型还必须以改善民生为核心落实各项举措。
    一是提高人民群众的收入水平和社会保障水平，使广大人民群众幸福而有尊严地共享社会发展成果。近年来，从事煤炭及煤焦行业的少数人成为山西最富有群体，社会分配失衡现象比较严峻。民富才能国强，只有广大人民群众普遍过上富裕而幸福的生活，才能体现出山西经济转型发展的成功，才能消除山西煤老板暴富形象在社会上的不良影响。要发挥资源优势，以优势资源带动项目落地，带动相关产业的发展，解决劳动人口就业问题；要推动煤炭企业转型发展，将更多资金投入到高新技术、生态农业、旅游开发等产业，使山西人民分享到资源红利；要稳步提高贫困人口综合素质和生活质量，以技术帮扶和资金扶持带动产业发展，使其通过自己的劳动而脱贫致富；要健全和完善社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，从低水平社会保障普及到不断提高保障水准，逐步建立打破户籍、地域、身份界限的社会保障体系。
    二是推进基本公共服务均等化，缩小城乡区域间差距。山西在农村实现了村村通油路、中小学校舍安全改造、村村办卫生所、村村通广播电视和安全饮水“五个全覆盖”。今后还要继续加大对农村基本公共服务的公共财政投入力度，解决因大量农民外出打工而造成的农村发展落后问题。为改变公共服务领域不平等现状，克服社会成员因身份、地位差别而引起的享有公共服务的差别和歧视，需加大教育改革力度，缩小区域差异，实现教育公平。同时，要建立覆盖城乡的公共卫生体系、基本医疗服务体系和医疗保障体系，提高全民健康水平。
    三是推进碧水蓝天工程建设，创建生态宜居的生存发展环境。新中国建立以来，山西共生产煤炭110亿吨，外运80亿吨，采空区和采煤影响区2万平方公里，采煤巷道2万多公里，每年因采煤造成水资源流失达10多亿吨，全省因采煤而带来的生态损失高达3000亿元以上。[2]煤炭资源开发带来了大气污染、土地塌陷、地下水环境破坏等，严重的生态破坏和环境污染。改变此状况，首先应改变“先发展、后治理”的落后理念，坚持资源开发与环境保护并重的原则，预防为主、防治结合，确实把生态工程作为一项重大民生工程来抓。加强环境立法和环境监督，加大经济处罚力度，提高违法成本，使资源开发者确实承担起环境修复的责任和义务。
    三、优化利益博弈互动机制，社会管理从强力压制到有效疏导转型
    马克思曾说：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”[3]恩格斯也指出：“每一既定社会的经济关系首先表现为利益。”[4]对利益的追求，形成了人们行为实践的动机，也成为引发社会矛盾的主要动因。因此，从这个意义来说，社会管理创新就是要通过顶层设计和制度创新来重新调节和整合人们的利益分配关系。作为资源型地区的山西，正处于转型跨越发展时期，煤矿资源整合会产生村矿利益分配之争，城镇化建设会引发拆迁补偿之争，引进国家重点项目和地方投资项目会产生土地资源的利用与补偿之争，这些利益关系处理不当势必引发矛盾冲突，甚至群体性事件。建立健全科学有效的利益协调机制，统筹各方利益关系，从源头上治理社会问题，是资源型地区社会管理创新的必然之路。
    一是建立健全群众利益诉求表达和回应机制。健全的利益表达和回应机制是建立利益协调机制的基础。群众的利益诉求表达渠道不畅、回应不及时，就会沟通失灵，容易累积矛盾而影响社会稳定和谐。领导干部应经常深入基层，倾听群众呼声，掌握群众需求动态。要真正发挥人大代表和政协委员与群众定期沟通联系制度，并积极发挥基层组织和社会组织广泛联系群众优势，收集民意，反映群众诉求。在制定关系老百姓切身利益的重大决策时，要充分听取各方群众的意见，进行多种形式的决策公示。政府应当积极主动回应社会关切问题，借助现代电子信息技术，建立高效、便捷、透明的公众参与网络，促进公众利益表达与政府回应的互动机制。同时，要充分发挥互联网等新媒体反映群众诉求、进行舆论监督的独特作用。
    二是建立健全利益统筹与调节机制。资源收益分配不合理是资源型地区普遍遭受“荷兰病”困扰的深层原因，完善资源收益分配机制是资源型地区化解社会矛盾、创新社会管理的突破口。由于资源禀赋及自然环境差异，山西出现了有煤县与无煤县、有煤村与无煤村、工业县市与农业县市、城市与农村等发展的贫富差距。这就需要政府加强宏观调控，统筹协调发达地区和落后地区、城市与农村、垄断行业与非垄断行业等之间的利益关系，尽可能让更多的人民群众从资源开发中获得合理利益。同时，要建构资源收益的共享机制。统筹区域发展和城乡发展，在税收、金融、财政等政策上更多地向落后地区和农村倾斜，形成先进带落后、以工促农、以城带乡的长效机制，实现区域、城乡之间的利益共享。要追求资源产地利益的合理化，从根本上理顺政府和企业、中央和地方的资源收益分配，修正财富从资源产地向消费地转移的趋向，使资源产地更多分享到资源开采红利。
    三是建立健全科学合理的利益补偿机制。山西在转型发展过程中，除了遏制开发煤炭资源而造成的生态资源破坏问题，同时也遇到了现代化建设进程中的征地、拆迁、建设性移民等问题。建立健全利益补偿机制应当重视以下几点：要按照“谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿、谁破坏、谁治理”原则，引导和规范各类市场主体合理开发和利用资源，承担资源开发的社会责任及自然生态环境保护、治理、修复成本，促进入与自然、社会和谐发展；补偿必须坚持公平合理原则，准确评估损失情况，保障资金足额到位，基层政府和村集体不得截留补偿款，引导农民合理使用补偿款；政府应适时调整相关补偿标准，不合理的要合理化，过时的要重新修订；统筹兼顾各方利益，通过平等协商的办法来寻求补偿方与受损方的利益平衡点，特别是要维护弱势群体的利益。
    四、培育、发展社会组织，社会管理由政府独揽向政府主导、社会参与转型
    传统社会管理最大的弊端是政府为管理社会事务的唯一主体，大包大揽，致使社会管理缺乏竞争机制，社会资源浪费，效率难以提高。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，明确表明了社会组织在社会管理、社会建设中是政府“左膀右臂”的政治地位。社会组织作为社会自我管理主体，在现代社会中已经成为市场配置资源的有益补充，成为政府凝聚社会资源、提供社会服务的有力助手。近几年，山西社会组织发展比较迅速，但力量还是比较薄弱，政治色彩较浓，参与社会管理意识不强。基于山西实际，社会组织建设应从以下几方面加强：
    第一，探索建立社会组织孵化基地，培育发展社会组织。目前，广州、上海、天津等地已经把孵化社会组织作为培育发展公益性组织的重要方式。汲取外省经验，建立孵化基地，培育山西的社会组织，特别要加强与煤炭开采、煤焦企业相关的新社会组织建设。按照“政府支持、社会力量举办、专业团队管理、政府和公众监督、公益组织受益”的发展模式，政府应为纯公益性社会组织提供具体的政策支持与必要的建设资金支持，鼓励其逐步成长并发挥作用；对于互益性的社会组织，政府应当鼓励其自筹资金，打造社会组织发展和合作的公共平台。
    第二，建立扶持社会组织的政策体系，鼓励社会组织参与到社会服务中。推动完善税收优惠等配套政策，将现有社会服务的非营利组织纳入免税组织，鼓励以组织方式参与公益慈善活动；扩大社会组织税收优惠种类和范围，建立税收优惠配套政策；建立与民政部门、财政部门及税收部门的沟通协调机制。[5]要积极扶持参与生态环境监督的民间组织，真正发挥群众对煤炭相关产业污染的监督作用。探索建立政府向社会组织购买服务制度，推动政府有关部门将一些微观层面、社会服务性质的工作和服务职能向社会组织转移，如养老服务、社区青少年服务工作等。此外，要加强社会组织的人才培养，培育社会服务的专业化人才。
    第三，依法加强对社会组织的管理和监督，规范社会组织行为。加强对申请登记的民间组织的审核把关和民办非企业单位的复查登记，防止危害社会治安和社会稳定的有害组织披上合法外衣；加大对非法民间组织的打击力度，一经发现，及时采取措施；建立民间组织的年检、评估、信息公开制度，通过明确可比的评估指标、完善的评估体系及相配套的奖惩制度，加强对民间组织的激励和监督；加强管理机关及业务主管部门的自身建设，规范执法行为，提高行政效率，依法维护民间组织的合法权益。
    作者简介：程淑兰(1973—)，女，山西太谷人，山西省社会科学院马克思主义研究所助理研究员；
    丁润萍(1963—)，女，山西大同人，山西省社会科学院马克思主义研究所所长，研究员。
    参考文献：
    [1]王国华，毕师辉.国外社会管理的成功经验与启示[J].学习月刊，2011，(6).
    [2]袁纯清.努力走出资源型地区社会管理的新路子[J].求是，201l，(7).
    [3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1956.82.
    [4]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995.209.
    [5]龚维斌.深化社会管理体制改革的总体思路和主要任务[J].福建行政学院学报，2009，(5).