吉林省资源型城市可持续发展机制探讨

    摘 要：东北振兴战略实施以来，国家和吉林省积极推进转型发展战略，吉林省资源型城市在经济增长、社会发展、生态改善等方面取得显著成效，但依然存在接续替代产业尚未形成内生动力、可持续发展机制不完善等问题，亟待健全可持续发展的机制。
    关键词：资源型城市，转型发展，可持续发展机制
    吉林省资源型城市的数量众多、类型多样，空间布局分散，经济地位重要。在国家实施转型发展战略之前，吉林省资源型城市的问题累积严重，转型发展困难；实施转型发展战略十年后，经济发展能力增强，产业经济转型加速，社会民生改善明显，生态环境良性向好。但是，目前在由转型发展向可持续发展过渡阶段，吉林省资源型城市表现出老问题未完全解决，新问题又不断呈现，阻碍了资源型城市的可持续发展。本文在概述吉林省资源型城市转型发展成效的基础上，廓清资源型城市由转型发展到可持续发展面临的主要问题，探索吉林省资源型城市可持续发展的机制。
    一、吉林省资源型城市概况及转型发展成效 
    根据对全省资源型城市相关统计数据的综合分析，参照国家相关的界定标准，吉林省初步认定共有32个资源型城市，比重较大。其中包括5个地级市（地区）和27个县级市（区），可分为煤炭、金属、森工、油气和综合型等5种类型（见表1）。吉林省32个资源型城市的土地面积为13.8万平方公里，占全省土地总面积的72.6%；人口总数为1380万人，占全省总人口的50.67%；地区生产总值为3906亿元，占全省GDP的45%（截至2011年底）。作为工业经济时代的代表，资源型城市为吉林省的工业化提供了大量的物质、资金和人才，它的兴起和发展改善了区域经济布局，对吉林省经济社会发展发挥着巨大的带动作用。同时，资源型产业能否稳定发展直接影响到吉林省工业的持续增长能力，关系到绝大多数工业行业的健康发展。
 
    如表1所示，32个资源型城市中，辽源和白山市分别于2005年和2006年被列为国家资源型城市经济转型试点市，并于2008年同时被国务院列为国家首批资源枯竭城市；舒兰、九台和敦化市于2009年被国务院列为国家第二批资源枯竭城市；汪清、二道江区于2011年被国务院列为国家第三批资源枯竭城市。
    为解决资源型城市问题，国家做出了战略决策并相继出台了一系列政策文件。2002年，党的十六大明确指出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。2003年，国家出台《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发【2003】11号），明确提出了促进资源型城市转型与可持续发展的具体举措。2007年，国务院常务会议通过《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发【2007】38号），明确了资源型城市转型目标、任务和具体推进措施。2009年，国务院出台《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发【2009】33号），明确提出从培育壮大接续替代产业、构建可持续发展长效机制和进一步加大财政政策支持力度等三个方面积极推进资源型城市转型，促进可持续发展。与国家支持推进资源型城市转型政策相伴随，吉林省积极制定和部署推进本省资源型城市转型与可持续发展的政策及工作，形成了《关于促进吉林省资源型城市可持续发展的调研报告》，建立了省、市、县三级配套联动工作机制，组织编制全省资源型城市可持续发展及“十二五”规划，从着力解决民生和历史遗留问题入手，积极争取和落实国家相关政策，着力依托园区培育和壮大接续替代产业，取得了显著成效。
    一是经济发展能力增强。2006～2011年，资源型城市的GDP和地方财政收入双双总量增大、增速提高。城市投资环境逐步优化，资金“洼地”效应逐步显现。二是产业经济转型加速。通过引进拥有先进设备和高、精、尖技术的企业，加速资源型产业技术改造，以企业为依托组织产业经济发展链条，有效提高地区资源综合利用水平，接续产业发展迅速，替代产业取得突破发展，三次产业结构演变为0.14∶0.52∶0.34，明显优于转型前的0.22∶0.43∶0.35，经济内生增长机制逐步形成。三是社会民生改善明显。转型期间，吉林省资源型城市将棚户区改造、农村泥草房改造和廉租房建设列为改善社会民生的重要任务，强力推进安居工程建设，努力改善城乡居民居住条件，走出一条“以治理促转型，以转型促发展”的成功道路。四是生态环境良性向好。转型期间，吉林省将资源型城市废弃矿区、沉陷区、水土流失区等列入土地整治规划，科学规划、整理和利用土地资源，有效解决老矿区遗留的污染、土地闲置问题。目前，吉林省资源型城市的城镇污水处理率和固体垃圾无害化处理率均达到90%以上，森林覆盖率由2004年的42%提升至2011年的49%，自然保护区达27处，总面积约64.1万公顷，生态环境良性向好。
    二、吉林省资源型城市可持续发展的主要障碍 
    东北振兴战略实施以来，特别是自2007年开始中央财政针对资源枯竭型城市给予财力性转移支付以来，吉林省资源型城市在经济转型、产业转型、社会转型、生态保护以及体制机制改革等方面取得了显著成效，但是资源型城市的后续发展仍然困难，可持续发展的长效机制还很不完善。
    1.接续替代产业尚未形成内生动力，较为脆弱
    吉林省资源型城市产业的结构性矛盾尚未根本改变，第二产业比重过大，第三产业比重偏小。煤电、煤化、森工、石油等传统产业，对资源和能源的依赖依然偏重，传统产业的新型化和技术化改造依然任重道远。
    一是新兴接续产业层次较低，且规模不大、比重过小，缺乏大项目支撑；二是新兴替代产业的发展还带有很强的“植入性”特征，缺乏本土化的基础；三是受区位优势欠缺、环境状况欠佳、土地供应紧张等不利因素制约，承接沿海发达地区产业转移能力不强，对高科技企业和高端人才的吸引力不足，科技创新能力仍需进一步增强。因此，吉林省接续替代产业的发展，尚未形成对区域经济发展具有带动力、辐射性和可持续发展的产业转型体系。
    2.就业和再就业压力巨大，民生问题依然严峻
    吉林省资源型城市转型与可持续发展中的就业和再就业压力巨大，民生问题仍然非常严峻。一是资源型产业的工人数量过于庞大，工人的技能相对单一，整体素质相对较低，很难快速融入到非资源型产业中去。二是新兴的接续替代产业很多属于资本密集型和知识密集型产业，本土化基础相对薄弱，对劳动力的吸纳能力有限。三是资源型城市的财政实力有限，多数属于“吃饭财政”，搭建就业平台、开拓新增就业渠道的能力还很有限，社会事业的发展很难满足资源型城市居民对民生问题的诉求。
    3.转型机制不完善，亟待健全可持续发展机制
    2007年8月，国务院批复《东北地区振兴规划》，提出要“推进建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，积极发展接续替代产业，增加就业岗位，完善城市功能，促进资源型城市可持续发展”。但是，就目前来看，尚未健全促进资源型城市可持续发展的长效机制，诸如衰退产业援助机制、接续替代产业调整机制、资源开发补偿机制、生态治理合作机制、发展资金积累机制、技术进步创新机制以及社会民生保障机制等。
    4.体制性障碍依然存在，政策适应性亟需调整
    吉林省资源型城市发展已受惠于东北地区振兴规划，如沉陷区治理、企业社会职能分离、石油化工和冶金业的税收优惠政策等。但现行体制以及国家对吉林省的援助政策对资源型城市转型来说，仍需调整。一是《资源法》的缺陷约束转型。矿山与林场均归部门所有，没有统一的开发规划，地方政府与林矿管理处于“两层皮”状态，开发治理的协同合作性差；现有矿区周边及深部矿产资源勘探评价、废弃土地整理复垦、新矿产资源开发权配置、资源型企业利用国外资源的限制等工作没有统筹安排。二是援助政策的区域适应性差。现行政策具有广泛化，没有区别对待和分类指导。同时，对处于不同生命周期的城市，政策援助的方向和目标、支持领域以及政策效果评价也应有所不同。
    三、完善吉林省资源型城市可持续发展的机制 
    资源型城市的可持续发展，一要靠城市自身组织功能，通过发展接续产业，开展二次创业，实现经济结构转型；二要靠外部动力，主要是中央政府的支持。地方政府负有选择正确的发展模式的重任，不同类型与发展阶段的城市应采取不同的对策与发展模式，要因地因时制宜，制定科学的发展规划；要抓住国家支持资源型城市和地区发展的机遇，重点解决产业结构调整、劳动力就业和生态环境整治三大难题。而中央政府应从政策上支持资源型城市发展接续产业，有针对性地加大资源型城市的重点项目投入，为资源型城市提供财政、税收方面的特殊优惠政策；要通过财政转移支付承担资源型城市的部分社会保障和生态治理成本，加大对资源型城市的反哺力度，以提高资源型城市的可持续发展能力。
    吉林省资源型城市从转型发展到可持续发展是一个关键阶段，既需要国家持续的财力支持，更需要构建一整套推进资源枯竭型城市可持续发展的长效机制。
    1.创新资源型城市可持续发展的体制机制
    通过推进服务型政府的改革和创新，充分发挥政府的组织协调作用及宏观调控职能，从多个层面上为资源型企业的发展创造宽松的环境。帮助企业减轻社会负担，分离“企业办社会”的职能，尽快建立起独立于企业之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。改革资源管理和价格管制体制机制，完善有效反映市场供求的资源价格形成机制。加快资源税改革步伐，比照新疆等试点地区推进相关政策实施。加快建立资源型城市可持续发展准备金制度，准备金由资源型企业在税前按一定比例提取，专项用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留的问题等。
    2.完善对资源型城市可持续发展的财政支持机制
    争取中央财政通过转移支付、专项拨款、财政参股、财政贴息等方式支持资源型城市的转型发展。针对资源枯竭城市的财力性转移支付期限即将结束，考虑到资源型城市的现状困境，争取国家延续对资源枯竭城市的财力性转移支付支持，同时扩大转移支付的范围。争取中央财政对资源型城市转型的专项支持力度，并逐步扩大专项支持的额度和范围。争取利用国家债券资金对资源型城市转型发展的相关产业、基础设施、社会民生等方面的支持力度。争取通化、延边、松原等资源型城市进入国家可持续发展试点范围，并给予政策、资金支持。开展试点由中央财政、省级财政和市（县）财政共同出资设立预算稳定基金，该基金主要用于发展接续替代产业项目的补贴、人员培训、环境治理等，形成对资源型城市援助的长效机制。允许地方政府以政府信用为基础筹集债券资金，扩充地方融资来源，以加强地方基础设施和公共事业建设。设立省级资源型城市可持续发展专项资金，重点用于资源型城市产业结构调整、接续替代产业园区与平台建设、充分吸纳就业等方面重点项目的引导补助资金。
    3.健全资源型城市可持续发展的投融资机制
    积极推动省域内资源型城市与国家开发银行签署开发性金融合作协议，重点支持基础设施建设和接续替代产业发展。加强与国家进出口银行合作，支持煤矿、森工、油气、金属矿产等资源型企业走出去，建立国外原料基地，开发利用境外资源。吸引吉林银行等商业银行加大对资源型城市可持续发展的信贷投放，对符合授信条件的项目给予重点倾斜，并设立绿色通道，缩短审批程序。鼓励和支持资源型城市利用世行、亚行贷款及国外资本参与经济转型和发展接续替代产业。充分发挥政府投融资平台作用，吸引、整合各类信贷资金和国有资本，支持资源型城市转型发展。发挥政府平台作用，积极组织资源型城市—银行—企业系列对接会，建立有利于促进资源型城市转型发展的政、银、企长效合作机制。支持吉林省中小企业信用再担保公司在资源型城市中拓展业务，建立省、市、县三级联合担保机制，提高中小企业担保贷款能力。
    4.改善民营经济发展环境，促动资源型城市可持续发展
    民营经济在就业、税收等方面对繁荣地区经济作用显著，鼓励民营经济发展，建立形成一种促进民营经济发展的长效机制，是促进吉林省资源型城市实现可持续发展的重要路径选择。资源型城市的产业发展要有明确的地区指向，加强产业园区、产业基地的软硬件环境建设，打造承接民营经济创业的优质承载平台；降低民营经济投资的生态环境门槛，通过政府集中建设除污设施承担环境责任，放宽对一些项目的约束，促进一些产业项目的积极转移；各级政府部门要出台一系列支持民营经济发展的金融、财税、土地等优惠政策。给予金融服务、财税奖励返还、科技成果促进产业化发展、优秀人才政府津贴等政策，以最大限度地发挥民营经济潜能。通过民营经济的发展和培育，促进全省资源型城市快速转型发展。
    5.强化科技人才支撑机制，培育资源型城市创新能力
    鼓励支持大学、科研院所和企业技术中心以产学研联合开发、技术转让和技术入股等方式参与资源型城市产业经济转型发展。建立开放式、流动性和虚拟化产业技术研发与转移平台，有效整合技术研发资源，为资源型城市接续替代产业发展提供技术支撑。培养和吸引一批复合型、专业型、技能型、实用型技术人才和大学毕业生到资源型城市工作，有条件的资源型城市可拿出一定数额的资金用于引进优秀人才的补贴和奖励。通过科技人才作用的有效发挥，培育资源型城市的创新发展能力。
    6.实施项目带动机制，支持重大项目向资源型城市布局
    鼓励和支持大城市、大企业参与资源型城市转型发展。选择发展基础较好的城市及重点发展领域，依托重要骨干企业和重大工程项目，组织实施一批带动力强、影响面广、见效快的技术创新和高技术产业化项目。对新上的接续替代产业项目，要简化程序，加快审批，优先保障建设用地。重点支持一批生态健康、新型装备制造、新材料与新能源等接续替代产业园区的建设和发展。“统筹推进城镇化”建设，要重点突出对资源型城市可持续发展的支持。
    基金项目：国家社科基金重大项目（06&ZD038）；国家发改委下达吉林省发改委委托项目（1208070）；吉林省哲学社会科学规划项目重点项目（2013A18）；东北师范大学校内人文社会科学青年基金重点项目（11QN001） 
    参考文献： 
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    作者简介：张学春（1969—），男，吉林长春人，东北师范大学经济学院博士，研究方向为区域经济学、城市经济学； 张友祥（1971一），男，山东寿光人，东北师范大学经济学院教授，吉林大学理论经济学博士后，研究方向为区域经济学、财政学。