新型城镇化背景下的我国“镇级市”改革研究(下)

    (三)镇级市建设：标准、类型、内涵、审批及实施制度
    我国“镇级市”建设以温州“镇改”为主要标志，目前在浙江全省、山东、安徽、湖北、广东等东南部经济发达地区呈现燎原之势，初步发展形成了一定体系。
    1.设置标准
    建立“镇级市”除交通便利、公共设施完备外，还有基本的硬性要求：①“镇级市”要远离县城，避免县城与镇级市的辐射区域形成重叠。②“镇级市”户籍人口一般不少于3-5万。我国设市标准之一，是“县政府驻地镇从事非农产业的人口不低于50万，其中具有非农业户口、从事非农产业的人口不低于7万；县总人口中从事非农产业的人口不低于25 %，并不少于12万”[10]。③“镇级市”GDP 一般不少于50亿。“镇级市”具备一定的经济基础和产业支撑后，方能带动农村城镇化发展。
    2.设置类型
    目前，“镇级市”在设置上大致分成四种类型：①温州型“镇级市”。不调整行政级别，只将部分县(市)经济权力下放，实施扩权强镇，统筹城乡经济发展。②巢湖型“副县级镇”。安徽巢湖市决定将桐炀、柘皋、黄麓、槐林四镇升格为副县级，通过提高镇的行政级别来获得财权和事权，推进农村城镇化建设。③杭州型“镇改办”，即把离县城比较近的乡镇一级政府变成县(市)的街道办事处，成为县(市)的派出机构。如：杭州市辖下的县级市富阳市，计划将辖内21个乡镇都变成街道办，来实施“镇改办”后的更多社会管理权力下放，加强城镇经济建设。④东莞与中山型“市级镇”。广东省拟在东莞与中山两市适时选择若干面积偏小、地理相邻的镇，探索“镇改区(区下不设街道)”的城镇化模式。
    3.审批及实施制度
    目前，“镇级市”设置实行“地级(或副省级)市委、市政府批准，省委、省政府核定”的审批制度；在实施制度上，则采用“(镇级市所属的)县(市)委、政府出台试点方案，(镇级市所在的)镇委、政府落实执行”的实施制度。
    4.建设内涵
    (1)构建合理的“镇级市”行政体制。主要内容包括：①按照“重心下移、属地管理”的原则，强化镇级市政府和内设机构的管理职能，包括高配党政一把手等。②县(市)派驻镇级市的机构建立分局。③在核定的编制内，镇级市可根据工作需要设置内设机构。④建立镇级市党委、政府对驻镇级市部门主要领导实行年度评议的机制。
    (2)落实“镇级市”四大权限。主要内容包括：①加大用地支持力度，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到“镇级市”。②加大财政扶持力度，财政收入分配上向“镇级市”倾斜。③加大项目支持力度，优先安排“镇级市”的产业和基础设施、社会实业项目。④扩大县(市)派驻“镇级市”部门的权限。
    (3)搭建“镇级市”四大平台。主要内容包括：①建立“镇级市”管理综合执法大队，负责“镇级市”综合性管理。②建立“镇级市”审批服务中心，经授权承担县(市)级部门以及“镇级市”政府的审批职能。③建立“镇级市”土地储备中心，负责国有土地使用权收购储备以及预出让前期工作。④建立“镇级市”公共资源交易中心，负责建设工程招投标、经营性国有土地出让、农村集体资产经营权转让、国有和集体资产转让等相关工作。
    (四)“镇级市”改革的社会反响
    1.社会反应
    “镇级市”改革在赢得舆论普遍赞许的同时，也得到了中央、国务院的充分肯定。2010年4月28日，中央编办召开关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署，展开新一轮行政体制改革，改革的主要内容就是将权力下放到镇级政府。2010年5月25日，《半月谈》杂志刊发了专题调查报告《温州“镇改”启示录》，新华社同日播发了长篇通讯，均对温州“镇级市”改革进行全面剖析和肯定。2010年6月23日至26日，国务院参事车书剑等一行来温州就“镇改”进行了专题调研，认为这一改革举措对城镇化意义重大。
    2.“镇级市”的改革试点
    继温州之后，2010年8月，山东省宣布启动“镇级市”试点，核心要义是：以一个城市的标准来建设和管理一个镇。2011年1月，合肥“十二五”规划草案圈定水湖、三河、长临、下塘四镇进行第一批“镇级市”试点；同时，安徽省“十二五”规划也将在全省规划建设6个“镇级市”。2011年初，湖北省计划选择“镇区户籍人口在5万人以上、财政一般预算收入在1亿元以上”的中心镇，开展“镇级市”试点；5月，荆门市委、市政府决定，在京山县宋河镇、沙洋县后港镇、钟祥市胡集镇和屈家岭管理区易家岭办事处开展“镇级市”建设试点。2011年8月，广东省拟在东莞与中山两市适时选择若干面积偏小、地理相邻的镇，探索“撤镇改区(区下不设街道)”的“市级镇”模式。2012年12月25日，浙江省计划试点撤镇设市，包括诸暨市店口镇在内的27个中心镇中的佼佼者有望“镇”改“市”。
    四、新型城镇化背景下的我国“镇级市”改革展望
    继“十八大”报告指出“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”，进而明确“新型城镇化”发展目标之后，2013年3月5日，李克强在十二届人大开幕式上的《政府工作报告》中提出了实施“新型城镇化”的发展思路。“镇级市”通过制度上进一步改革，有望更充分释放城镇化的需求潜力，成为城镇化由“以物为主”的基础设施“硬建设”向“以人为本”的制度改革“软建设”转型的突破口。目前看来，着力点主要应在以下几个方面：
    (一)进一步改革户籍、土地和社会管理制度，统筹城乡发展
    “新型城镇化”的核心是“以人为本”。此前，城镇化关注较多的是基础设施“硬建设”，直接造成了土地城镇化远高过人口城镇化，产生有“夹生层”的半城镇化现象，未能全面实现“统筹区域、城乡发展，共同富裕”的目标。“镇级市”实施“新型城镇化”的关键首先在于改革土地制度，实现土地流转。在这一方面，重庆的地票式交易、成都的“确权—流转—配套”式的土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房等都提供了经验借鉴；其次在于进一步改革户籍和社会管理制度，可以分两步走：第一步，将处于镇级市“夹生层”中的农民工全部转化为市民，逐步消除城乡二元化结构所引发的各种群体性矛盾，同时为城镇化进程提速；第二步，推行城乡“一体化居住落户”制度，最大限度地吸纳周边新一轮将进城的庞大农民工群体及其随迁家属，在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等配套方面一并享有公共服务均等化，统筹城乡发展。
    (二)进一步改革人力资源质量教育制度，实现与城镇化匹配增长
    走“新型城镇化”道路，提高劳动力人力资本质量是关键性因素之一，必须从加强新型城镇人力资源的基础教育和职业教育这一根本性工作抓起，来提升劳动力资源整体素质。据国家统计局统计，当前我国乡镇劳动力人口中大专及以上文化程度的人数比例不足5%。无法满足“镇级市”建设“新型城镇化”的人才需求，进一步改革“镇级市”人力资源质量教育制度势在必行：首先要加大对教育的投入。由于思想认识不够，在财政对教育的投入上还很不足，导致乡镇企业在科技进步和产业结构升级中懂技术、会管理的高素质技术人才匮乏，新型城镇化的“新”显现出不匹配、后续发展乏力的状况；其次是建立创新教育的体制和机制。广泛利用社会力量办学，充分利用网络远程教育等现代教育手段，建立起相对完善的城镇教育体系；再次是从制度和政策上发挥人力资源市场的调配作用。通过在“薪资、待遇、福利、环境、感情”等方面增强高技能、高知识人群的稳定性，为当地教育树立标杆作用，促进资源优化，形成经济和教育双向协同发展的良好局面。
    (三)进一步改革产业制度，协调工业化与城镇化的发展
    “新型城镇化”的目的是要优化经济结构，推动实现经济增长以投资为主走向以消费为主。“新型城镇化”下的“镇级市”产业制度改革重点是建立适应推动“镇级市”发展的经济增长长效机制，进一步优化并调整产业结构，引导工业化从“粗放、速度”型向“集聚、效益”型转变，消除长期以来城镇化滞后于工业化的现象，促进人口和生产要素向市镇中心区聚集，形成“工业化引领城镇化、城镇化支撑工业化”的新局面。因此，加强“镇级市”产业间的聚集、关联和协调发展，产业经济的扩展和转换升级，以及高新技术产业发展及其对传统产业的知识化改造，对于避免产业“空洞化”所带来的负面影响，增强第一产业、第二产业和第三产业产业结构自我调整动力，提升居民收入和消费水平，实现城镇化从内需潜力变成真正的内需至关重要。
    (四)进一步改革城市治理制度，探索质量型城镇化发展道路
    按照党中央“建设美丽中国”的战略布局，必须实现绿色低碳理念与新型城镇化建设实践的相互融合，服务于国家“十二五”节能减排工作和生态新城新区开发建设，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。因此，在城镇化发展的“三集中”[11]模式总体趋势下，“镇级市”的“新型城镇化”建设还在于进一步改革城市治理制度，主要是三个方面：一是提升推进国家城镇化的政策执行效力。由于现阶段我国城镇化是一项长期而艰巨的任务，需要科学地制定实施城镇化的长期战略规划，并保证规划的实施；二是建设以“绿色、紧凑、多样和低碳”为特征的生态型城市，包括在城市新区规划、新城建设、区域能源规划、区域分布式能源整体解决方案、区域能源站与城市节能设施的投资、建设与运营方面实行紧凑的混合用地模式，普遍利用可再生资源，广泛建造绿色建筑，保持生物多样性等；三是打造更加智能、人性化的城市，包括建立起能广泛发动社会力量参与的城市管理制度，发展智能化的生产、运输和生活方式等。
    五、结语
    展望未来，城镇化是中国经济增长的巨大引擎，是走向公平可持续发展战略的立足点和制高点，而“镇级市”改革是实现这一战略的关键所在。随着当前“新型城镇化”进程的加快推进，“镇级市”通过在户籍、土地、社会管理、教育、产业结构、城市治理等一系列制度上的进一步改革，有望推动以“新型城镇化”为主要载体扩大内需潜力，在我国扩散式城镇化模式探索中产生典型性经验并发挥不可替代的作用，从而成为实施低碳生态、“以人为本”的“新型城镇化”的突破口。但是，如何评估我国“镇级市”改革效果，特别是各级地方政府能否真正出台有利于“镇级市”改革的政策，切实推动“镇级市”发展还需做进一步地研究。
    注释：
    ①①旧中国设置的滦县辖唐山市(1928年，冀)。②伪满设置的延吉县辖图们市(1934年，吉)、延吉县辖龙井市(1934年，吉)。③中共设置的兴县辖城关市(1941年，晋)、保德县辖东关市(1942年，晋)、离石县辖离石市(1945年，晋)、离石县辖柳林市(1945年，晋)、文新县辖左各庄市(1945年，冀)、大名县辖大名市(1946年，冀)、正定县辖正定市(1946年，冀)、临县辖临县市(1946年，晋)、临县辖碛口市(1946年，晋)、静乐县辖静乐市(1946年，晋)、静乐县辖娄烦市(1946年，晋)、和龙县辖和龙市(1946年，吉)、延吉县辖明月沟市(1946年，吉)、延吉县辖图们市(1946年，吉)、延吉县辖龙井市(1946年，吉)、新雄县辖新镇市(1947年，冀)、新绛县辖新绛市(1947年，晋)、复县辖瓦房店市(1947年，辽)、阳高县辖阳高市(1948年，晋)、怀德县辖公主岭市(1949年，吉)。此外，广东设置有8个市级镇，即佛山镇、九江镇、海口镇、江门镇、梅菉镇、陈村镇、石龙镇、石岐镇。
    参考文献：
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    [10]中国国务院.《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》(国发[1993]38号).1993-05-17.
    [11]刘杨等.委员代表担心：新型城镇化变身房地产盛宴[N].南方都市报，2013-03-04.