新型城镇化背景下的我国“镇级市”改革研究(上)

    摘 要：本文通过对“镇级市”历史追溯，主要论述“镇级市”改革是中国走出城市化发展困境、实现城镇化发展战略的关键所在，更有望通过在户籍、土地、社会管理、教育、产业结构、城市治理等一系列制度上的进一步改革成为当前实施新型城镇化的突破口。
    关键词：新型城镇化，“镇级市”，改革与发展
    基金项目：浙江省教育厅社会科学规划课题“新型城镇化下的我国‘镇级市’改革研究”(Y201328599)
    针对长期以来由于户籍制度、不同的城乡土地使用制度、不平等的城乡社会保障制度等城乡分割政策形成的二元经济结构，城乡统筹是我国实现城镇化战略的关键，不是简单的城镇人口比例增加和面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。2010年4月，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达镇进行改革试点，核心内容是将权力下放到镇级政府。2010年底，浙江省在“镇级市”试点同时，又选出11个地市下辖的27镇进行小城市培育，期限为3年。“2011年，浙江省27个小城市试点镇平均每平方公里人口密度为6500人，如果达到国际通行的小城市标准——每平方公里9000人，27个小城市将新集聚175万人，对同期浙江城市化贡献率将达30%左右”[1]；统计数据显示，“试点以来，27个试点镇总共新吸引48.3万人落户，城镇化率提高了5.8个百分点；镇里供职于工业和服务业的从业人员比重达88.9%，高出全省5个百分点；试点镇每万人新增个体工商户95户，是全省的2.5倍”[2]。中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为，“强镇扩权”能否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到我们的城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。同时也应认识到，建“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而是以现代小城市标准来规划、建设、管理镇。镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。
    一、我国“镇级市”的历史沿革与演变
    1909年初，清王朝颁布《城镇乡地方自治章程》，规定“以府厅州县治城厢为城，城厢以外的市镇村庄屯集等，人口满5万以上为镇，不满5万为乡”，首开中国市政制度之先河。1911年11月，宣布独立的江苏省军政府临时议会通过、并于次年1月修正颁发施行的《江苏暂行市乡制》规定：“凡县治城厢地方为市，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为市，不满五万者为乡”，率先将所述地方自治章程中的“城镇”建制改为“市”建制。
    1932年，中国共产党颁布《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》，规定设置中央直辖市、省辖市、县辖市、区辖市，市以下划分若干区(4000人以下的市或者区辖市除外)；市苏维埃下设扩大红军委员会等二十多个机构，对包括镇级市在内的解放区市政政权建设进行了尝试。1937年12月1日、23日，伪满分别公布《市制》和《市、街、村自卫法》，规定：“县施行街、村制”，取消了县辖市，进一步强化法西斯统治。1942年1月5日，中共陕甘宁边区政府公布《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》，对乡市(镇级市)政府管辖区域的等级划分及区划设置等作了规定。1943年10月，陕甘宁边区政府颁布《修正陕甘宁边区乡(市)政府组织暂行条例》，规定边区市制分为县级市、区级市和乡级市三级，加强了边区的城镇经济建设。
    新中国成立前，据不完全史料记载[3]，不同政权下的旧中国至少有29个镇级市①，主要分布在我国北方及南方的广大地区，其设置大多出于“稳固政权、加强城镇经济建设”的需要，从一个侧面见证了旧中国城镇化发展的变迁。
    在新中国成立前夕，以及新中国成立后的相当长的时期内，大量资料(尤其是地方志)显示，新中国还设置(或者撤销)过部分“镇级市”，它们一部分是沿袭解放区或者旧中国时期设置的县辖市，一部分则是新中国自行设置的县辖市。例如：①在东北地区，“1952年，延边专区改设延边朝鲜族自治区，自治区人民政府驻延吉县延吉市。”[4]②在中部地区，根据部分县(市)志，1949年9月29日，金州城区与城郊区合并成立金州市(县辖市)；1951年6月，临川县城关区改为抚州市(县属)等。③在西部地区，“青海省玉树藏族自治州玉树县结古镇，1951年设为玉树县辖的区级结古市，1952年设第一肖格(区)”[5]。④在东部上海市域内，也设置过部分县辖市。据《青浦县志》记载：“1949年5月14日青浦解放后，全县设1区、1市、10个乡镇联合办事处，依次为：城厢区、朱家角市、练塘联合办事处、……。”《松江县志》记载：“1949年5月13日，松江解放，……。8月1日，松江市、县合并，松江市为县辖市。”《嘉定县志》记载：“(1949年10月)全县划分为1市8区，即南翔市，城厢区、……。”《南汇县志》中记载：“(1949年)6月，划全县为1市1区6个乡镇联合办事处，l市即周浦市(原周浦镇)，……。1950年初，……。本县重划区、乡，……，全县被划为1市(浦市)、7区、5镇、103乡，……。”
    新中国建立后，乡镇基层政府的建设得到重视。1950年12月，政务院制定《乡(行政村)人民政府组织通则》，规定“凡县下之市政府(此时期一般称市人民委员会)，按民政、……等业务设专职干部。3万人口以上的市可根据各项业务分设若干业务股或科”。
    针对从各解放区继承过来的复杂的行政区划体系，建国初期国家开始采取措施，逐步进行规范。“1953年初，国家取消了县辖市”[6]，全国的县辖市除少部分升格为地辖市(县级市)外，绝大多数改称为镇，与乡平级，这项改变在“五四”《宪法》中得到体现。1954年《中华人民共和国宪法》第53条第3款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。至此，镇取代镇级市，作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法。1955年11月，国务院公布《关于城乡划分标准的规定》，统一了全国设镇的标准，使镇建制走上了健康发展的道路。
    二、我国城市化进程中存在的问题
    (一)地区建制改革及存在的问题
    1.地区建制改革
    (1)改革动因。改革开放后，考虑到打破城乡二元结构，更好地集中市场要素，以农促工，发展地域经济，1981年11月30日、12月1日，国务院五届人大四次会议《当前的经济形势和今后经济建设的方针》政府工作报告把“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”列为“我国经济体制改革的基本方向”之一，标志着以城市化为目的的地区建制改革启动。
    (2)改革方向和目标。1982年11月30日，五届人大五次会议《关于第六个五年计划的报告》指出，“要注意发挥城市的作用，特别要注意发挥大中城市在组织经济方面的作用。要以经济比较发达的城市为中心，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。这是改革的方向，……”。1983年2月15日，中共中央、国务院中发[1983]第6号《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》指出，“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，……，促进城乡经济、文化事业的发展，这是我们改革的基本目的和要求。”
    (3)改革方法。1982年，中共中央第51号文发出《“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知》。1983年2月15日，中央《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》指出，“主要办法是，实行地、市合并，由市领导县”，“并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容”。自此，省、地级市(自治州)、县、乡(镇)四级地方政府事实上形成，城市化全面铺开。
    2.地区建制改革存在的问题
    (1)地级市区划变成行政“拉郎配”，背离了城市化的初衷。行政“拉郎配”式的地级市区划造成城乡分割状态加剧，城市的经济中心作用得不到发挥，多元化活动也受到限制，离开行政手段就寸步难行，严重违背商品经济一般规律。
    (2)行政成本过高，办事效率低下，阻碍城市化发展。地级市建制后，本意是精减增效，反而演变成增员增负。“以一个中等地级市为例，……财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，……，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上”[7]。同时，市为了维护自身利益，把大量本该属县的权力截留，造成政令不畅，办事效率低下。
    (3)“市管县”体制束缚县域经济发展。“市管县”体制用行政手段把市、县强行捆在一起，人为制造了市、县“行政上上下级”与“经济上伙伴关系”的矛盾，催生“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”等现象。结果是，县域经济得不到发展，反而从体制上加剧了城乡差别。
    (二)县市化及存在的问题
    1.县市化历程
    (1)县市化起始。为了加速城市化步伐，1986年，国务院第46号文批转国家民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》指出，“总人口50万以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以设市撤县”，拉开了撤县设市帷幕，形成“县市化”[8]。
    (2)县市化意义。1993年，国务院第38号文批转试行民政部《关于调整设市标准的报告》指出，“为了适应经济、社会发展和改革开放的新形势，适当调整市标准，对合理发展中等城市和小城市，推进城市化过程，具有重要意义”。
    (3)县市化模式。①“切块设市”，指在县(自治县、旗、市)的部分行政区域内设置市。②“整县改市”，指将整个县改制设市。③“多中心组合”，指将若干个集聚中心或城镇组合而设置市。
    (4)县市化终止。1994年10月，鉴于县市化种种弊端，中央发函各级停止“撤县设市”工作。自1997年下半年开始，为防止因县改市导致城镇建设热而大量占用耕地，中央冻结了县改市。
    2.县市化存在的问题
    (1)县市化“重数量，轻质量”，偏离了城市化发展方向。“县改市”风潮下依靠行政手段新设而非经济发展形成的县级市数量尽管众多，质量却不配套，难以担当地区经济中心的角色。
    (2)县级市机构编制“重行政，轻经济”，妨碍了地域经济发展，造成各种资源浪费。“县改市”更多的是一种行政行为，原因有二：一是市、政合一的机构编制，加剧条块分割，城乡倒置，城市丧失发挥地区经济中心的作用；二是各县在“达标设市”过程中弄虚作假，人为地造成各种资源浪费。
    (3)县级市建设“重攀比，轻协调”，严重影响资源合理配置和地域优势发挥。县级市在城建规划中，相互之间攀比，一味看重市政建设，催生各类形象工程、政绩工程等，对城市自身职能分工和配套的协调却很少在意，严重影响了资源合理配置和地域优势发挥。
    (三)改革新方向：镇级市
    鉴于现有的地区建制改革、县市化偏离了城市化初衷，不仅可能造成大量农村人口涌入城市，引发严重的“城市病”，而且广大乡村面临被全盘抛弃危险。为此，国家“十一五”规划提出“城镇化”和“新农村建设”发展目标，重新定位“镇”的作用。实行“镇级市”改革，无疑符合这一方向。
    (1)“镇级市”是经济发展的必然结果。改革开放以来，在长三角、珠三角等经济发达地区，形成了一批“富可敌市”的工商业强镇，发挥着工商业聚集区社会、经济和文化中心的作用。它们具备了现代城市的各种要素，只是由于制度上的约束，仍处于“半城市化”状态，缺乏现代城市制度和公共服务配套。“镇级市”改革是让镇级政府承担起规划建设城市的职能，以城市标准来建设和管理镇，因而能够有效发展县域经济，促进城乡经济繁荣。
    (2)“镇级市”改革是城市化必然抉择。当前，我国城市发展水平处在向中期加速转换阶段，要求打破城乡二元分割的体制环境，加快农村城镇化建设步伐，统筹城乡经济社会的发展。“镇级市”式的市镇化在最基层的乡村中间展开，不脱离农村经济发展基础，离村民最近，因此可避免各种“城市病”的发生。同时，城镇化成本也低，城与乡能有机地结合在一起，城乡关系更趋合理，确保了城乡统筹发展，符合城市化发展方向。
    三、城镇化背景下的我国“镇级市”改革实践
    (一)“镇级市”改革源起
    1996年4月16日，国家体改委等十一个部委批复温州龙港镇《全国小城镇综合改革试点方案》，包括12大项，36个项目，主要内容是实行市级计划系列，享有必要的县级经济、行政和人事管理权限等，促使龙港经济社会迅速发展，一跃成为温州第一强镇。然而，由于县和镇在权力和利益重新分配上的矛盾，几年后县里收回了下放的各项权力，“综合试点改革”无果而终。2007年5月，在实现“转方式、调结构、促增长”的城镇化背景下，浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发[2007]13号)，希望借助把省内的“中心镇培育建设成为产业的集聚区、体制机制的创新区、社会主义新农村建设的示范区”，解决镇级经济社会发展与镇级政府管理权限不相适应的矛盾。首批选定了141个省级中心镇列入“十一五”中心镇培育工程，温州地区有15个中心镇入选。遗憾的是，此次被称为“强镇扩权”的改革只停留在了文件表面，没有真正贯彻落实。2009年6月底，温州市委、市政府为了顺应民间很早就有的建立县辖市的呼声，也为了切实改变本地区多数经济强镇工业独大、三产弱、乡镇管理体制滞后的局面，出台《关于推进强镇扩权改革的意见》，着手建设“镇级市”，即“功能齐全、发展领先、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”[9]。
    (二)“镇级市”的改革目的
    “镇级市”改革本质上不是“镇”改“市”，而是通过“扩权”赋予经济强镇更多的自主发展权，解决“责大、权小、功能弱”的问题，推进农村城镇化建设，统筹城乡发展。“镇级市”经济模式一般把“镇级市”作为经济增长中心，通过“镇级市”建设，不断提升城镇经济实力，形成新经济增长极，向农村腹地辐射，带动整个乡镇区域经济的发展，最终改变城乡二元结构，消除城乡差别。