论中国独特的城镇化道路(上)

    提 要：将建国以来中国城市化历程分为前30年探索曲折和教训，以及后30多年的大治。着重讨论了其中农民的伟大贡献和其体现的中国独特城镇化道路，应尊重集体经济机制自治在党的政策指导下的强大创造力。要警惕仅靠房地产业支撑急于求成的城市化现象。对美国自发出现的市场经济机制下的城市化与中国由管控到推进城市化进行了对比。要重视目前已出现的一些不协调和不可持续的5个问题。为确保健康城市化、文明生态和城市宜居，提出了5条办法和措施。
    关键词：城市化，客观规律，健康城市化
    十八大在全党历次党代表大会文件中，首次提出：“城镇化水平明显提高，城乡区域发展协调性增强”。1949年建国时，全国城市人口仅5765万人，城镇化率才10.64%。到2011年城镇人口为69079万人，城镇化率已达51.27%。这是60多年来，全国人民历经无数艰难困苦的拼博才取得的，它凝聚了无尽的智慧和180余万亿元固定资产投资①的财富积累，其中包括10多万亿元港台地区的投资。当今，需要在科学发展观的指导下，全面系统地分析思考，总结我国的城市化道路，为将来继续前进，提供鉴照。
    1948年，党的七届二中全会上，提出了全党工作重心由农村转向城市。但那时所指城市，与城市化这个概念还联系不上。因限于经济基础太薄弱，也就无从谈起。
    1  前30年(1949-1978)探索过程、严重曲折和教训总结
    1.1  良好开端
    建国以后，国家在历经长期战乱后，百业凋蔽，百废待举，加上以美国为首的西方阵营对我国实行全面封锁，国家在各个方面困难很大。唯有苏联给了我国全面援助。在全面学习苏联经验的形势下，实行计划经济体制。制定了第一个五年计划，并以苏联援建的156个大项目为核心，在大批苏联专家的指导下，建起了一系列大型且较现代的工厂，为我国后来的工业化奠定了扎实基础，也开始带动我国现代城市发展，开启了中国现代城市化的良好局面。
    当时，选择了一些各方面条件较好的城市，成组布置156项企业和人口，安排在合适地段。反复比较，务求以最少的投资，集中保证这些工厂的厂外基础设施。集中规划建设现代供水、排水、污水处理、防洪、供电、集中供热、电讯以及相应的职工住宅区等，并同时学习了苏联的城市规划编制工作，
    到1957年短短的七、八年时间，市镇总人口已上升至9949万人，城市化率达到15.39%，平均每年提高0.7%。
    1.2  外患内忧接踵而至，城市化有起有落
    1959年6月赫鲁晓夫片面撕毁1957年10月中苏两国签订的国防新技术协定。1960年7月又未与中国政府协商，突然单方面决定在短短的1个月内，撤回全部在华专家1390人，撕毁343个专家合同和合同补充书，废除了257个科技合作项目，涉及经济、国防、文化、教育和科学研究等250多个企、事业单位，并带走全部设计图纸和有关资料，使一些重大设计项目和科技项目被迫中断。施工的被迫停工，正在试验生产的厂矿不能按期投产，破坏了原定国民经济计划，造成巨大困难和损失。
    此时，全国形势非常严峻，不得不实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。从1961年起以极大力量进行了精减。1958年以后，来自农村的新职工，到1963年6月，共精减职工1887万人，减少城镇人口2600万人。全国工业企业经过果断有序的关停并转，由1957年的31.8万个减至1962年19.7万个，减少38%。由此，城市化率由最高的1960年的19.75%，连续14年降至1973的17.13%(除其中2个年份外，均出现下降)。
    在此期间，还需要提到曾有十几年突出备战、备荒，从1965年开始大搞三线建设。在财力极度紧张下，花了四、五千亿元。按靠山、分散、隐蔽、进洞的方针，搞了大批三线项目。可惜的是，没有趁此有计划地安排发展一些大后方的中小城市。当时，调去这些项目的都是挑选政治上可靠的人。但一二十年后，深居穷乡僻壤，信息闭塞，他们编出的顺口溜是“我为祖国献青春，献了青春献子孙”。企业亏损，技术无法提高。孩子们无法就业，都离开山沟，最后不得不都迁回中等以上城市，出现很大浪费，其中教训值得研究。
    1.3  28年的复杂反复实践，为邓小平获得建设真经
    1949-1978年是中国共产党在进城后，历经28年艰苦奋斗，在经济建设战线上经历的不亚于建国前28年的革命战争的伟大实践。邓小平在经历了后28年的种种磨难后，经过冷静观察思考，终于弄清这28年一切混乱的最大来源是三条。第一条是对国际形势如何排除干扰；第二条是如何排除国内形势的无数干扰；第三条是如何排除走向共同富裕过程中种种干扰。
    与此同时，他还提出了通过改革开放，至2050年达到中等发达国家水平，分三步走的宏伟纲领。
    2  “文革”大乱之后，获得并充分利用了难得的30多年战略机遇期，实现长期大治
    1978年邓小平复出，他冷静地分析了国际形势，作出了准确的判断。确立了一切以经济建设为中心，发展是硬道理的长治久安总体战略。充分利用了极为难得的世界和平战略机遇。不断排除一切国内、国际、左的、右的干扰，开创了洗净百余年积贫、积弱耻辱的新纪元。
    2.1  关于农民问题
    他深知中国解放后农村、农民问题的极端重要性和症结所在。破除列宁“小生产是经常地每日每时地和大批地产生着资本主义和资产阶级的”理论框框。他完全明白在5000年中国文化传统下的中国农民，解放前后又经过土改，免除每年向地主缴纳3000万t地租，平均分得7亿亩土地，是民主革命的主力军和工农联盟基础。占全国人口90%的新中国农民这种新型的小生产者，完全没有列宁所说的那样可怕。他们争的只是在平均主义原则下个人种地经营自由，小家小业，生活心情舒畅。因此果断彻底废除三级所有，队为基础，“一大二公”的公社化，摒弃在中国农民问题的一切左倾急躁情绪。实行包产到户，每户有自留地和宅基地，实行集市贸易自由，迅速解放了20多年反复折腾所束缚的农业生产力。不过几年功夫，1984年就达到当时历史最高水平的4.07亿t粮食产量，比1976年增加4成多，为快速城市化初步缓解了粮食后顾之忧，为大量农民进城开创广阔前景。
    2.2  推动改革开放
    实行计划经济向市场经济改革转轨，摸着石头过河。从价格双轨制并轨闯关到放开城市市场。1980年开始在深圳等地搞特区，到迅速扩展到全国14个沿海城市对外开放，随后对外开放扩展到全国。越来越多城市竞相对外招商引资。改革开放很快形成良性循环，大大推动了城市化。
    1978-1988年平均每年城市化率提高0.9%。1989年至1991年3年中出现了低谷，1991年还下降0.04%。邓小平以其敏锐目光发现了问题，1992年1月作了视察大江南北讲话。经济建设重又在全国以更大的声势掀起。当年(1992年)城市化率由上年-0.04%陡升至1.26%，市镇总人口增加1829万人。2000年“十五”’规划正式提出推进城镇化战略，进一步调动各级各类城市加速城市化的积极性，调整了部分限制或不利于农民进城的政策。此后，城镇化出现井喷式发展。2000-2011年的11年间平均增长达1.37%。
    2.3  中国农民在加速城市化中的伟大创造性得到充分发挥
    2.3.1  正确的农业政策指引及其正面效应
    在邓小平尊重农民心愿的正确农村政策指引下，1978年开始，近8亿农民开始甩开膀子大干，寻找一切发家致富门路，不畏一切艰难险阻，不惧长途爬涉，不辞辛劳，离乡背井，进城务工。几十年问，创造了许多世界奇迹，使中国成为世界制造大国，建造大国。如高速公路里程到2011年底达到8.49万km，跃居世界第二。“十二五”末全国8.6万km高速公路网将基本建成(2011年底已建成6.4万km，在建的约1万km，共约88%)
    至今，仍有1亿多农民工没有城市户籍，也享受不到城市市民所拥有的应有福利和社会平等。有人称之为半城市化，有的称农民工是既非农民，也非工人的第三种身份。
    最近，有国外建筑规划专家对农民工居住的城中村大为赞赏，认为“深圳农民村比孟买、开普敦强太多，生机勃勃，这个是国际水平。”这就是墙里开花墙外香。经外人提醒，仔细反复推敲，真是如此。深圳30多年来，前后外来人口已达1000万人，政府没花1分钱，却都挑选到适合自己需求、地点、面积、设施的租住房屋。现在，深圳的城中村已有34万栋。总面积已占全市住房的49%，占全市出租房的70%，政府陆陆续续解决了不断增加的近1000万人外来人口住房，未花1分钱，却毫无贫民窟。这当然得到国外建筑规划专家的高度赞赏。
    2.3.2  农村的集体经济自治
    从吴仁宝带领华西村持续发展和深圳市城中村30多年解决上千万人外来人口住房，未花政府1分钱的实践表明，村民集体经济自治机制，丝毫不亚于全民所有制经济机制。我国未来城市化必须更充分发挥占一半人口的广大农民集体经济自治，自己解放自己的积极作用。
    2.3.3  独特的城镇化道路
    中国农民的城镇化过程，不会和其他国家相同，只会从中国农民的实际需要出发，只能根据我国人口最多、底子最薄、要求迫切改变三农问题的愿望，与经济发展可能相结合。在经过了多年快速发展之后，可能会进入一个新的转折点。最近一两年，根据中央推进城市化要求各级各类城市发挥积极作用，调整限制或不利于农民进城的政策，过去大量流出农民工的大省，如四川、河南、江西、安徽等，流出农民工数量开始有所减少，在省内就业的机会增加。加上中央突出城乡统筹，提出农村建设目标是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，对农民会产生一些凝聚力。农民工已出现3代。按出生年代来分，第一代是1940-1950年代，第二代是1960-1970年代，第三代是1980-1990年代。各代农民基本情况、条件都不相同。第一代与农村渊源深，对农村有感情，但文化略低。第三代与农村渊源浅，文化较高。第二代则介乎两者之间。目前来看，第三代的回乡务农基础差，向往城市生活最强烈。
    2011年有一次对农民工的调查，发现愿意融入现居住地生活的占87.6%，但愿意由农村户口转为城市户口的却只有26.1%。看来还有61.5%的农民工非常现实，对已有包产地、自留地和宅基地的老家非常看重。
    各种差别将对未来农民留守或通过城市化进城有何影响，急待调查研究，区别处理。
    2.3.4  城区和近郊区的农民
    除了年龄代际差别，还有在城市化发展的城市城区和近郊区农民这一大类。近期《南方周末》报导，武汉余家头村在二七长江大桥建设中被征地获补偿2亿元。该村为纪念村庆20周年，于2012年8月27日向该村1001名村民每人发放一根3.6万元的金条。消息很快传递到美国，致使该村从此对外讳莫如深。这虽然属于特例，但也表明这类农民总的来说是城市化中比较受益的。也是中国特色的一种表现。大政方针相同，地域太大，差别太大，人治良莠各不相同，苦乐有天地之别。
    2.3.5  城乡统筹是中国新提出的政策，正在开始付诸实践，尚待创造摸索
    从当前城市化进展来看，美国、日本投资商已出现将其投资转向其国内或其他国家。发展中国家也有一些与中国竞争劳动密集型产业。当前，这一轮世界经济危机也有出现拖延的可能。我国城市化势头可能出现转折点。但仍有1.4亿人左右农民工只是作为市镇人口中常住人口纳入城市化人口统计中。他们的工作和就业地点都存在很大变数。而农村仍有部分多余劳动力有待寻找出路。这些都应纳入城乡统筹视野。但目前很多城市债务很大，在现有约10.4万亿元的地方债务中占较大比重。如未来招商途径变窄，城市土地财政将可能继续紧缩。所有这种种问题，如集中爆发，将逼使现有农村集体经济自行消化。唯一的可能出路是彻底放开集体经济，自谋出路。但千万不要打农户的自留地、宅基地转国有化的主意，因为这等于将农户最后生活保障国有化，这是国家难以承受的安定团结局面受损的威胁。也别打农村包产地的主意，必须保证基本农田数量这条死杠杠。只有在保证这两条杠杠的基础上，才可以考虑将分散土地产权集中到村土地公司，以地生财，放开体制，发挥集体经济的优越性。
    政府反哺农业，主要是增强其造血功能，为其提供有市场的产业，促进其生产能力。对开放房地产，则必须谨慎从事。
    2.3.6  农民中的老龄化问题将越来越突出
    最早出来打工的第一批农民工，如今都已由壮年进入老年，他们都没有城镇户口。有人按2006年抽查推算，当时农村60岁以上老人约占农村总人口的15%以上，如按2011年乡村人口65656万人为基数，这些人都已65岁以上，已达9800万人以上。他们没有城镇老年人口的福利待遇，如何处理亟需引起更大重视。看来其包产地、自留地、自有住宅是其最低保障，无论如何不要动。同时，集体经济通盘解决其养老问题也是责无旁贷的。政府支持、社会救济也必不可少。当然，按传统伦理和国家法律，其子女也应承担其赡养义务。总之这个问题是必须处理好的。
    2.3.7  近郊农民的小产权房问题
    到目前，全国已有各种城市近郊农民小产权房7亿m2，出现的原因，虽然多种多样，但都是按集体经济机制，由市场需要带动的，也满足了各种不同需求的租售需要。似乎很乱，实际如果转换观念，从农民集体所有土地权应有的处分权，从市场经济机制的观念衡量，也是适应经济规律的。所谓要清理小产权房，应该从市场经济机制从长计议。因势利导，利国利民，会更有利于未来城市住房问题多渠道解决。不能套用全民所有制体系的价值理念、理财观念、治理方法等处理集体所有制体系问题。
    3  中国城市化加速过程是与改革开放过程同步的
    城市化离不开工业化、现代化。这“三化”都离不开源源不断资金注入。1978年中国刚从国民经济接近崩溃的边缘缓过来，解决投资来源，是当时重中之重。总设计师邓小平开辟了改革开放之路，但这“三化”的起步十分艰难。所有投资者都是要寻求回报的，当时都对中国政府疑惧重重。邓小平机智地发现华侨的重大潜力。他接见了很多海外华人，鼓励他们回国，为吸引外国人来华投资树立榜样。海外华侨有爱国传统，对祖国强盛有盼望、有感情，在国内又有亲朋好友，他们愿意冒这个风险，成为最初推动经济开放的主力军。另外就是建特区，给予特殊的优惠投资商的政策，起到实际示范作用。1979年先是在与香港隔海相望的蛇口1.4km2小块土地上，由招商局组织开发。袁庚成为代表招商局的首创者。紧接着就于次年一次开放深圳374km2土地划作特区。当时全世界特区都最大不过l-2km2。接着又划定了珠海、汕头、厦门等特区。其实特区头一、二年都是些小投资商。深圳到1982年才来了香港的胡应湘，他看中了福田，也很会做工作，跑到北京找到谷牧副总理，讲一套战略大纲，打动领导。他大开口承诺20年包下深圳福田区30多km2开发。头10年投入10亿港元，第二个10年再投入10亿港元。并且立即搞了台挖土机，在现场举行了开工典礼。当时大家都满怀欣喜，以为找到了大商家。但是胡应湘在之后这一、二年里，除做了几遍所谓规划外，再别无动静。经市政府和胡应湘协商，撤销原有他负责开发福田的合同，改由他开发罗湖口岸联检楼作为替换(建成后，胡应湘对过关每人收10元，港人大哗。深圳市府只得迅即赎回)。可见特区建立头2年，对外招商的窘迫局面。