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会员注册2.法规横向体系的构成
法规的横向体系是由主干法、配套法和相关法组成。主干法是法规体系的核心，具有纲领性和原则性的特征，不可能对行政细节作出具体规定，因而需要有相应的配套法来阐明主干法的有关条款的实施细则。相关法是指旅游规划领域之外，与旅游规划密切相关的法规。我国现行的旅游规划法规框架和现行的旅游规划相关法规框架分别见表2和表3(均不含省、直辖市、自治区的地方性法规文件)。
3.存在问题及完善构想
综上所述，现行的法规体系中至少存在以下几点问题值得思考：(1)法规体系存在空白，亟须完善。如在主干法层面上缺乏《旅游法》，现在具有基本法作用的是国家旅游局颁布实施的《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划通则》，但这些法规可操作性较差[12]。(2)旅游规划相关法规体系庞杂，不同法规之间矛盾存在突出。旅游规划编制与管理涉及经济社会诸多领域，相关部门在制定法规时的立场和角度不同，从而导致对于相同的问题有不同的规定，如《旅游发展规划管理办法》中规定的适用范围、编制内容、审批程序等与现行的《城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》相关内容缺乏协调，或出现双重标准。(3)法律、法规的出台缺乏协调性和连续性。法规体系由主干法、配套法和相关法各项法规有机有序的组成，新的法规出台应该使这个体系更加协调、更加完善，而由于一些法规的出台与原有的相关法规缺乏必要的协调性和连续性，出现了很多问题，如《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的适用范围是按国家行政建制的市、镇，对市、镇以外的旅游区、景区(点)的规划是否亦按本标准执行，没有明确的规定。(4)对违法的监督和处罚缺乏权威性和力度性。在现行的法规体系中，对旅游规划建设违法行为的监督和处罚大部分隶属于城乡规划行政主管部门，这对旅游规划行政主管部门缺乏权威性。
针对以上问题，应该从以下几个方面完善该体系：(1)设立专门的法规制定机构，并健全、建立法规体系协调机制。建立完善的法规体系是一项系统工程，只有在统一领导和相互协调下，才能保证其不出现上述问题，才能使其更加科学、更加完善。(2)在主干法的框架下，加强地方法规体系的建设。国家法律的统一，应当是法律原则和制度的统一，而不应仅仅是立法权的统一。赋予地方立法以更大的空间，使地方法规成为有机完整的系统，更有助于解决地方的实际问题。(3)通过与《城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法规相关内容的协调与对接，尽快明确旅游规划建设中违法监督和处罚的主体，提升旅游规划行政主管部门的权威性及对违法建设、违法占地单位和个人的处罚力度。(4)要抓紧制定和完善旅游规划法规体系。起草制定《中华人民共和国旅游法》、《旅游景区、景点控制性详细规划编制审批办法》、《旅游用地的分类与建设用地标准》，等等(见表2)。
(二)行政体系的构成
行政体系可以分为中央集权(纵向体系)和地方自治(横向体系)两种基本形制。纵向体系是指由不同层级的旅游规划行政主管部门组成，即国家旅游规划行政主管部门，省、自治区、直辖市旅游规划行政主管部门，城市的旅游规划主管部门。他们分别对各自的行政辖区的旅游规划工作依法管理，上级旅游规划行政部门对下级旅游规划行政部门进行业务指导和监督。横向体系是指旅游规划行政主管部门与本级政府的其他部门一起，共同代表着本级政府的立场，执行共同的政策，发挥着在某一领域的管理职能。他们之间的相互作用关系是互相协作的，在决策之前进行信息互通与协商，并在决策之后共同执行，从而成为一个整体发挥作用。
我国现行的旅游规划行政体系存在以下几点问题：(1)由于规划决策之前缺乏信息互通与协商，以及有效的监督机制，这在很大程度上左右着旅游规划的编制与实施。出现了规划利益的长远性与政府任期政绩显现之间的矛盾、规划利益的整体性与开发商利益的局部性之间的矛盾。(2)旅游规划部门与相关部门之间缺乏有效的协调机制，导致规划决策的独断性和封闭性。当旅游规划涉及不同地域和不同部门时，由于群体利益之争常常难以构建共识，致使编制旅游规划的时间拖延，即使最终各方妥协，也往往背离通过编制和实施旅游规划促使旅游业可持续发展的方向[18]，甚至造成规划“浪费”。(3)缺乏有效的公众参与。这不是公众对旅游规划的参与度热情不高，而是规划主管部门或其他部门很少向社会公布有关规划信息，公众极少有机会参与规划决策，即使公众能提出可行的规划方案，但出于多种原因，方案很少被接受，即便公众能参与其中，也只不过走过场而已。
要解决以上问题，应该从以下几个方面尽快完善旅游规划行政体系：(1)制定和完善规划重大事项决策的规则和程序，推进政府决策的科学化和民主化。确保决策通过的规划着实体现包容性发展理念，且规划一经审批通过，就具有法定约束力。(2)要针对旅游规划的运作制定规范性程序，形成从规划编制→审批→执行→监督等全过程的一套严密的程序规范，保证有关部门严格按照程序操作。(3)加强公众参与，完善规划的决策、动态管理及监督。旅游规划必须要有公众的参与，形成决策者、设计者、开发商和公众之间的良性互动，并不断进行旅游规划的动态维护。(4)建立健全行政问责制。一是建立行政许可责任追究制度，保证严格依法行政，减少和避免行政过错，确保政令畅通。二是建立行政过错责任追究制度，促进依法行政，提高行政效能，保证旅游规划法律法规和规章制度的正确实施。