世经政所赴澳洲调研“二十国集团”报告

    作为二十国集团（以下简称G20）轮值主席国，澳大利亚于2014年2月22-23日主办了G20央行财长会议。这次会议首次提出了全球经济增长目标，并且将信息沟通和基础设施建设议题提升至全球高度。
    2014年2月26日至3月2日，中国社科院世经政所课题组赴澳大利亚进行调研。为了进一步了解澳方对G20的总体判断，及下一阶段落实G20财长及央行行长会议联合公报（以下简称《公报》）的情况，并为今年11月在布里斯班举行的领导人峰会做准备，调研组与澳大利亚财政部、外交部、总理内阁部、澳大利亚智库罗伊研究所（Lowy Institute）和悉尼大学的相关研究人员等分别进行了沟通与交流。现将澳方的主要观点总结如下。
    一、对G20的总体判断
    罗伊研究所G20项目研究主管麦克?卡拉汉（Mike Callaghan）认为，G20不是一个决策平台，而是一个设定目标、规范行为的平台。他对此提出四点理由。其一，G20的定位是在发达经济体与新兴经济体之间寻求政治共识，其中最重要的一个特点是将中美两个大国放在一起，这有助于为全球问题提出有效的解决机制。其二，作为非正式机制，G20没必要设立秘书处等官僚机构，也不需要达成有法律约束力的国际协议。其三，G20可以与其他多边组织形成互动，例如推动WTO打破多边贸易谈判困局。其四，G20也存在一些固有缺陷，例如政策没有持续性，缺乏执行力等。基于上述特点，他建议在G20的平台上，依据全球经济形势设立一个目标，引导而非强制各国进行结构性改革，实现可持续强劲增长。
    二、对本次《公报》的评论
    第一、G20首次为实现全球经济增长提出具体目标和数字。此次G20财长及央行行长会议的一个重大突破，是制定了一个远大而务实的政策，在未来五年内将其GDP总和由目前的预测水平提高2%以上。澳大利亚外交部G20部门主管托尼?沃尔特（Tony Walter）指出，设立这一指标主要目的是督促各国结合自身经济发展的特点，制定相应的结构性改革政策，提高潜在产出。他建议各国在2014年11月前提交一份有关本国发展的具体计划，而且一再强调是希望通过设定清晰准确的目标来帮助各国推进结构性改革，而非强制各国实现承诺。总理内阁部G20小组负责人克里斯托弗?朗曼（Christopher Langman）也强调，提高2%的增长目标不会成为一个协议性指标。
    第二、明确指出防范货币政策对全球经济的外溢性，致力于增强各国央行的信息沟通。美联储缩减量化宽松规模给新兴经济体带来的冲击是本次财长央行会议上极具争议性话题。澳大利亚财政部G20政策部主管霍德威（HK Holdaway）指出，G20国家认可了新兴国家的担忧，认为缺乏交流和沟通恶化了美联储行为对市场的影响，导致新兴市场遭受资本外逃和汇率波动，因此应该增加货币政策的透明性。这也是G20首次提出要加强各国货币政策的沟通机制，对于美联储退出量化宽松货币政策的进程会产生重要影响。
    第三、将基础设施建设提升至全球任务，并提出相关融资手段。在此次《公报》中，G20呼吁各成员国中央银行和私营部门加大基础设施建设以刺激经济增长，保护仍然脆弱的经济复苏。此外，各国政府应该引导民间金融进入基础设施建设领域。霍德威强调长期投资对促进短期和中期经济增长的重要性,特别提出增加基础设施融资的四个主要渠道：其一，改善投资环境，通过减少不必要的管制为基础设施投资创造一个良好的环境,提高公共部门资金配置的有效性；其二，充分运用金融市场有效解决资金供给与需求的期限错配，鼓励保险公司、养老金等长期资金为基础设施提供融资；其三，提高多边开发机构的借贷能力，鼓励世界银行和亚洲开发银行等多边组织发展长期债券市场，为投资者提供长期的金融工具。其四，鼓励发展公共-私营部门合作伙伴方式（Public-Private Partnership, PPP），为基础设施提供融资。PPP核心功能之一是转变公共产品供给机制，政府可以通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，从而获得私人部门为基础设施建设融资，减轻政府的债务压力。
    三、对G20下一步行动的建议
    澳方主要从以下四个方面提出对G20的建议。
    第一，敦促美国国会通过国际基金组织（IMF）份额治理和改革方案。今年1月13日，美国国会没有将IMF份额治理和改革方案纳入2014财年预算案，令这项一拖再拖的改革不得不再度推迟。罗伊研究所麦克?卡拉汉表示，澳方对此表示非常失望。他认为，美国国会此举极大的损害了G20的公信力和执行力，进一步侵蚀美国在G20中的领导力，也降低了IMF在全球治理中的地位。他判断，明年一月份美国国会通过这一改革预算的可能性不大。但他同时表示，澳方会通过G20不断向美方施压，坚持推动IMF份额治理和改革。
    第二，建议使用特别提款权（SDR）为公共产品提供融资。麦克?卡拉汉指出可以使用SDR为全球公共产品和服务筹集资金，例如为气候变化项目融资。这为SDR的用途提供了一个新思路：目前，SDR主要是作为补充美元的储备资产和记账单位；尚未在民间交易中发挥国际货币的职能。如果SDR能够发挥为全球公共产品融资的功能，例如气候变化和粮食安全等，这将会在很大程度上扩大SDR的使用，降低对美元的过度依赖，改善国际货币体系。这一倡议也易于获得国际认同。
    第三，G20需更专注于某些核心领域。麦克?卡拉汉指出，目前G20设定的议题太多，已经超出了峰会既定范围，日益拓宽的议程让各国讨论缺乏焦点，让决议的执行变得更加困难。他建议，G20应聚焦到那些力所能及并有助于树立其合法性的领域里，而不是去重复现有国际机构正在做的事。
    第四，与非G20国家建立沟通机制。麦克?卡拉汉指出，G20国家GDP占全球经济的90%，贸易额占全球的80%，在处理国际事务上有效性较强。但是，相对全球224个国家和地区而言，G20在数量上属于少数派，却能影响全球各项行为规则，使未参与决策的多数国家被动接受。这客观上会引起非 G20 成员的不满，这反映出当前全球经济治理领域有效性与代表性的矛盾。他建议应该建立与非G20国家的沟通机制，尽量听取非G20国家的意见和声音。
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