[观天下]David Bravo：回顾智利养老金改革前半程

    我给大家介绍一下从1981年以来智利养老金体系的改革以及2008年这一轮改革，以及目前智利围绕养老金体系开展的一系列讨论。
    一 1981年改革：推出强制性个人账户积累制
    智利养老金体系从1981年以来推出了强制性个人账户积累制。推动者中有一批私营专业公司，我们将之称为AFP。主要适用于新加入劳动力市场的工作者，过去享受现收现付制的员工自愿加入这个系统。缴费率降到当时工资水平的10%，现收现付制中缴费率占工资20%。
    转轨带来财政巨大的成本，既有过去现收现付制度遗留下来的负债缺口，而且因为新加入劳动力市场的人，在最初几年不会有较多的缴费。现收现付制下已经缴费的人员，到了退休年龄之后，应付退休金。1981年最低养老金和社会保障养老金注资的资金需求总额的净现值相当于GDP的36%，这还没有包括军人的养老金。年度财政成本曾经在1984年达到了最高水平，相当于GDP的5%，1984年以来逐步下降，预计2025年相当于GDP的2.7%。
    智利的转轨可以说要花70年的时间才能完成。现在我们正处在转轨的中期，从1981年开始到现在正好经历了36年，成本是巨大的。
    关于1981年这一轮养老金改革，我们得出的结论是这样的：养老金改革，如果能够得到良好的实施，是可以去熨平消费的，但是在扶贫方面并没有带来多少扶贫风险的分担。1981年改革的安排，其实建立的并不是一个完整的养老金体系，而是养老金体系的一个组成部分。个人账户制非常复杂，实施起来是要付出成本的。1981年改革方案的设计，本身是存在问题的。
    二 2008年改革：1981年之后经历的第一次重大改革
    2008年的改革是智利新的养老金体系在1981年推出之后经历的第一次重大改革。数据的重要性再怎么强调也不为过。我们主要是引入了一些新的纵向数据，为缴费金额和养老金支付之间的缺口第一次带来了正向证据。2002年我们开始推出纵向数据记录，有了这样的记录，我们就拥有了此前没有的缴费历史及其他方面的信息。
    2008年启动的改革有多个方面，其中有两个方面是最重要的。首先是建立了一个非缴费性的社会团结养老金，同时对于过去行政管理费过高的现象也进行了改革。非缴费性的社会保障养老金根据年龄和居住场所来判断，首先要达到65岁以上，无论是男性还是女性。即使你的出生地不是在智利，只要在智利有20年居住期限就可以。目标是根据养老金收入分配下的60%，包括城市、农村、正规劳动力市场、非正规劳动力市场、员工以及自有业主，也包括老年、残疾人群，通过财税收入的一部分进行注资。
    我们在这种体系中增加了扶贫的成分。我们希望引入一些激励机制，向系统缴费将来会有什么样的待遇，但是我们增加的新的非缴费性社会保障养老金制度和个人激励机制的养老金是结合在一起的。我们考虑到的问题是新加入劳动力市场的员工，像私人养老金供应者要为在两年期中加入的新劳动力员工竞标这样的管理资格，而且我们把这种体系的引入作为改革的一部分。数据表明，仅仅有竞标的改革是不够的，还没有把行政管理费过高的情况降下来。同时我们对于在线养老金咨询和竞标系统也已经有了一个体系，2004年推出，有的保险公司也在养老金市场进行竞标。
    如何评估2008年的改革？我们觉得，这个改革还是稳健的，因为它解决了三个重点问题：扶贫、老年收入保障和消费平滑。改革成本是可以接受的，也有一些激励机制。人们普遍认为，向前迈进了一步。
    三 2008年改革以来：接近建成养老金体系
    （一）指标——覆盖率
    智利总统委员会对现行的2008年以后养老金制度的评估是怎么样的？覆盖率指标很重要。职工的覆盖率上升了，但是1990年以来上升的幅度比较小，覆盖率的增长并不显著，但方向是正确的。主要是自我雇用者怎么办。看一下65岁以上人口的覆盖率，现在有90%的65岁以上的人口有养老金。可以看到，2008年之前的覆盖率是75%，之后达到90%。这是改革的直接成果。但是缴费率还有很大的漏洞。也就是说，个人的缴费历史差距还是很大的，即使在1991年的制度框架中。
    人们看到这个制度以后，就说有70%、80%、90%的缴费集中率，那样的话我们会有很好的养老金，但看一下1981—2009年的情况，典型的是41.7%有缴费，剩下的是没有缴费的。当然，这和劳动力市场有关系。
    智利的养老金制度在1991年的时候变成了一个强制性制度，但是要等40年、50年，当时参加工作的人才会退休，才能看到他们在给付方面得到了什么样的养老金。

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