刘尚希 赵福军：政府与社会资本合作：公共服务体制机制改革的切入点

    当前，我国正在实施政府与社会资本合作模式，就是充分发挥市场、社会作用，参与提供公共服务。我国“十三五”时期财政紧运行常态化，财政投入难以满足不断增长的公共服务需求，必须吸纳市场、社会参与提供公共服务。同时，这也是破除公共领域独占性，推进公共治理改革的需要。PPP将是公共服务提供的常态化模式。
    PPP即Public—Private—Partnership的字母缩写，直译为“公私合作”，在我国语境下则使用“政府与社会资本合作”。政府、市场是资源配置的两种重要模式，政府与市场、社会合作是资源配置的第三种模式。我国“十三五”时期财政紧运行常态化，财政投入难以满足不断增长的公共服务需求。这也是公共治理改革的需要。实施PPP模式，使得公共服务供给更加有效率、更加灵活，动员资源更加广泛，推动资源配置模式更加扁平化，各参与主体更加平等化。以PPP作为动员、配置资源的第三种模式，推动公共服务投入、运营、监管体制机制改革。以“风险—利益”为新基准处理公共服务提供中的政府与市场、社会关系。
    运用PPP提供公共服务将是我国“十三五”时期常态
    当前，我国正在实施政府与社会资本合作模式，就是充分发挥市场、社会作用，参与提供公共服务。我国“十三五”时期财政紧运行常态化，财政投入难以满足不断增长的公共服务需求，必须吸纳市场、社会参与提供公共服务。同时，这也是破除公共领域独占性，推进公共治理改革的需要。PPP将是公共服务提供的常态化模式。
    （一）财政紧运行成为常态，需要加快改变政府主导公共服务供给局面
    当前，我国经济发展进入新常态，经济中高速增长将成为我国今后的常态。经济决定财政，经济中高速增长，财政收入高速增长将成为历史，中低速增长成为新常态。另一方面，从人口来看，我国已成为人口快速流动的动态社会，正在进入城镇化快速发展时期和人口老龄化加速的阶段，教育、医疗、养老、环境等公共服务的需求呈现刚性增长，财政支出增长随之呈现出越来越刚性化的特征。财政紧运行，将会是今后一个时期的常态，需要改变政府主导公共服务供给的这种传统格局。
    （二）仅靠政府投入难以满足不断增长的公共服务需求
    十八届五中全会通过的“十三五”时期国民经济和社会发展规划的建议，提出要增加公共服务供给，包括：增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平。实施脱贫攻坚工程，建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育。推进健康中国建设，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，实施食品安全战略，等等。这些都涉及诸多领域的公共服务供给。如果继续沿用传统的公共服务供给模式，显然已经力不从心。
    公共服务供给实施PPP模式：提高效率并推动改革
    运用PPP模式，鼓励市场、社会参与提供公共服务，不仅能降低财政负担、提高供给效率和改善供给质量，更重要的是能贯穿公共治理的理念，推动全社会走向共建、共治和共享。治理是基于共同体的多元共治，突破了“单边责任”和“单边义务”导致的困境，有助于提升社会参与度和满意度。
    （一）公共服务供给更加有效率
    以更低的成本提供公共服务。运用PPP模式，鼓励市场、社会主体参与提供公共服务。对于市场主体来说，参与公共服务提供的动力在于综合考虑收益、成本与风险，追求未来的利润。企业参与PPP项目时，会有追求降低公共服务成本的内在动力。
    从宏观来观察，还可以大大提高公共服务的时间效率，可以在更短的时间内提供更多的公共服务。
    以更高的质量提供公共服务。对于政府等公共部门来说，运用PPP模式提供公共服务的动力在于，可降低财政负担，实质上也是降低社会的负担。通过招投标方式选择公共服务供应的参与者，可促使公共服务质量提升。
    （二）动员资源更加广泛
    可以跨界、跨区域、跨领域动用资源，突破现行体制机制的限制和财政资金约束。政府作为提供公共服务的主体，动用资源容易受体制机制和行政边界的约束。而运用PPP模式提供公共服务，则能突破体制机制和行政边界约束，跨区域、跨领域、跨部门组织动员资源，拓展了可行配置空间，减少了因行政、区域分割带来的冲突和低效率。可动员人力、资本、技术、管理等各种资源广泛参与，充分发挥市场、社会的作用。
    （三）推动资源配置模式更加扁平化
    政府提供公共服务时，按照政府科层组织模式进行配置资源，资源配置模式呈现垂直化特征。行政组织垂直化管理和配置资源时，虽然能有效实现组织目标，但经历行政层级多、耗时较长。以PPP模式提供公共服务，动员市场、社会力量参与提供公共服务，可以SPV（特殊目的公司）为载体运营，降低资源配置垂直化高度，使得资源配置模式更加扁平化。
    （四）各参与主体更加平等化
    实施PPP模式提供公共服务，政府以平等身份参与进来，不是居高临下地命令指挥，而是平等协商，按照契约来界定各自的利益和风险、权利和义务。政府尽管以公共主体身份肩负着化解公共风险，维护公共利益的使命，但一旦以合作方身份出现，就要平等参与，不能以行政权力行事。政府、市场、社会各方，都应遵循平等协商的“自由契约”原则，无论全程参与公共服务，还是参与某一个环节，收益与风险的界定，都不能以强力来实现。
    以PPP模式推动公共服务体制机制改革
    提出国家治理现代化，推行PPP模式，看似两者不相干，实质上有内在联系。PPP是推动公共服务体制机制改革的一个切入点，也是治理改革的微观基础的构建过程。
    （一）以PPP作为动员、配置资源的第三种模式，推动公共服务投入、运营、监管体制机制改革
    1．PPP是动员、配置资源的第三种模式。
    市场配置模式和政府配置模式是已有的两种资源配置模式。公共产品与私人产品的划分成为政府与市场分工的基本依据。但现实的情况是，即使在公认的公共领域，也并非政府独占，社会主体也可以提供公共服务。按此认识，资源配置模式不仅有市场、政府两种模式，还包括政府与市场、社会合作的第三种模式。
    2．运用PPP模式提供公共服务，将推动政府职责向分配风险转变。
    政府在公共服务提供中的职能与动员、配置资源模式紧密相关。在政府主导提供公共服务模式中，政府既是公共服务的生产者、运营者，又是监管者、管理者。运用PPP模式提供公共服务，政府与市场、社会合作提供公共服务，政府投入减少甚至不需要投入，公共服务运营、生产可以交给市场，政府的角色则定位于制定政策、规划和监管公共服务质量，核心降低政府与市场、社会合作中的不确定性，重新分配风险。这将对公共服务的投入、运营、监管体制机制变革产生重大影响。
    （二）以“风险—利益”为基准来处理政府与市场、社会关系
    基于政府、市场、社会三者之间关系构建的“三分法”思维，推进多元主体之间的分工与合作。这种分工与合作，是风险共担、利益共享、社会共建，实现多元利益的相互包容。在分工合作条件下，实现“风险—利益”分担与共享，这恰恰是公共治理需要解决的核心问题。PPP模式的兴起，是公共治理变革走向“风险—利益”分担共享模式的结果。PPP模式的兴起，意味着政府与市场、社会的关系正发生着“清晰—混沌”的变革，基于公共产品与私人产品领域上的划分变得不再重要，跨领域的行为上的合作将成为新的趋势，基于“风险—利益”的界定将是处理政府与市场、社会关系的新准则。按照“风险—利益”这个新基准，需要重新认识公共服务提供中的政府与市场、社会分工合作。
    （三）深化政府与社会资本合作，关键是降低不确定性风险
    1．不确定性与风险是影响政府与市场、社会合作形成、维系的核心因素。
    政府与市场、社会合作面临各种各样的不确定性与风险，包括环境、市场、政策等方面的不确定性与风险。如果按照PPP项目实施的顺序，可以分为事前、事中、事后的不确定性与风险。不确定性和风险影响政府与市场、社会合作形成与延续。不确定性和风险影响对PPP项目所产生的收益、成本的预测。企业是否参与PPP项目，取决于PPP项目未来所产生的收益与投资的成本。如果存在较大的不确定性和风险，会直接影响政府与市场、社会合作的形成。事中、事后的不确定性与风险可能会导致PPP项目中止。有些PPP项目已落地，政府与市场、社会合作已经形成，但若发生了PPP项目合同中没有预计到的不确定性和风险，或者没有设置相关处置程序，经过协调难以解决的，使得合作参与方的激励相容条件丧失，或者参与人突然死亡、企业破产时，或者存在有限责任机制时，都会导致合作中止。
    2．加快法治化和制度化建设，降低PPP模式运行中的不确定性与风险。
    加快PPP法治化建设，约束、规范参与方的行为。对于与政府、市场主体、社会主体行为有关的不确定性与风险，应通过PPP法治化建设，对政府、市场主体、社会主体形成硬约束，促使各参与方自提高契约遵从度，使政府、市场主体、社会主体行为的不确定性降低到可以形成合作临界点。
    加快PPP立法研究和立法工作。今后，应系统梳理《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律与PPP相关的内容。与此同时，加快PPP立法研究和立法工作，通过法律规范约束政府、市场、社会的行为，增强各方的预期，推动PPP模式发展。
    PPP法治化与制度化，重点约束政府行为，增强市场、社会的确定性预期，保障参与者的权益。针对市场、社会与政府合作处于不对称性地位的现状，应重点约束政府行为，防范政府行为对市场、社会带来的不确定性，让企业、社会主体形成稳定的预期，推动PPP模式发展。与此同时，增强合同与法律执行力，形成可置信的承诺。
    重点维护市场、社会的权益，增强其参与PPP项目的动力。通过制度与法治建设，防范PPP项目的发起、采购、执行、退出等全生命周期中的各种不确定性与风险。由于市场主体、社会主体在PPP项目中涉及投资大且周期长，需要有保障措施，以增强合作动力，增强对未来预期的确定性。
    （四）加快营造深入推进PPP模式发展的政策和制度环境
    推进PPP模式涉及主体多、领域与环节多，需要系统营造好推进PPP模式发展的政策环境和制度环境。明确政府职能部门在推进PPP中的职责，形成推进PPP项目的合力。加快完善PPP项目的实施、运作和绩效评估机制。加快PPP相关的服务市场发展。比如：加快与PPP相关专业人才的培养、储备，建设一支能适应推进PPP模式发展需要的专业队伍。鼓励政府背景的PPP智库与民间PPP智库发展，为PPP模式发展提供必要的智力支持。加快PPP法律研究与立法工作，以PPP法律规范和促进PPP模式发展。
    进一步开放公共服务领域的市场准入及加快公共服务的价格改革，推进PPP模式发展。进一步加大电力、铁路、电信、公用事业等领域向非国有资本开放的力度，加快公共服务领域的开放步伐，增强社会资本进入PPP项目的积极性。加快深化公共服务价格，让社会资本形成稳定的收益预期，增强社会资本进入公共服务领域的动力。
    （作者单位：刘尚希，财政部财政科学研究所党委书记兼所长；赵福军，国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员）
    来源：中国经济时报