仇雨临 郭磊：养老金“双轨制”改革势在必行

    近年来，我国机关事业单位养老金远远高于企业职工退休人员养老金的现状成为“众矢之的”，要求养老金“并轨”的呼声高涨。2014年1月6日《人民日报》发文称海外公务员待遇较普通人高，文章历数了美国、德国、日本和香港的公务员养老金水平与企业职工养老金水平，结果显示各国公务员养老金待遇均比普通人高。然而这个结论却引发网民的质疑和反击，舆论一边倒地反对其报道。为什么公众对养老金“双轨制”如此强烈地不满，如何理解“公务员养老金待遇比普通人高”的结论？本文简要扫描典型国家公务员养老金制度，分析我国机关事业单位养老金制度的发展历程和问题，最后提出改革机关事业单位养老金制度的几点思考。
    一、典型国家公务员养老金制度
    回顾公务员养老金制度发展历史，多数国家都是政府为公职人员建立养老金制度远远早于企业职工和其他社会群体，而后者多是在总结前者经验的基础上逐步模仿推广的。一些国家养老保险制度至今尚未普及全民，如孟加拉国、不丹、博茨瓦纳、黎巴嫩和马尔代夫等发展中国家只建立了覆盖国家公务员的养老保险制度。
    各国公务员养老保险制度大致可以分为以下三种类型：第一种是单独设立公职人员养老保险制度；第二种是在国家统一的基本养老保险制度内，同时附加公务员补充职业年金制度，即基本制度全国统一，补充制度单独建立；第三种是国家建立统一的养老保险制度，公务员和企业职工在同一个制度之中。
    德国、法国、墨西哥、韩国、印度尼西亚、巴西、印度和中国这8个国家将公职人员与其他国民彻底区分开来，公职人员不参加统一的基本养老保险制度，只参加为其建立的特殊养老保险制度。其中德国、法国都有较为统一的公职人员养老保险制度，而墨西哥和韩国等国家对于不同类型的公职人员（如地方公务员、教师等）实施不同的养老保险计划。此外，巴西、印度、印度尼西亚等国针对自身制度存在的问题进行了一系列的改革，比如巴西从2003年开始，试图使公职人员的养老保险制度逐步向私人部门养老保险制度趋同。
    美国、英国、加拿大、澳大利亚、瑞典、挪威、芬兰、荷兰、日本这9个国家的公职人员与其他国民一样，都参加了统一的基本养老保险制度，在第二支柱上才出现差异。其中多数国家，如美国、英国、加拿大、澳大利亚、瑞典、挪威、芬兰等国为公职人员建立了多项补充养老保险计划，而少数国家如日本为其公职人员建立了统一的共济年金制度。此外，芬兰、荷兰等国公共部门和私人部门的职业年金制度虽然不同，但待遇给付等方面的规定和条款如出一辙。
    智利、捷克共和国、匈牙利和波兰将公职人员和私企员工的养老保险制度完全融合到现收现付制的基本养老保险制度之中，公职人员和普通民众的养老保险制度完全一致。这些国家之所以进行了较为彻底的公职人员养老保险制度改革，是因为在建立养老保险制度时，国际国内形势发生了剧烈的变化，因此这种类型相对来说不太具有代表性。
    不同类型的制度缴费来源和缴费标准各不相同。在单独设立公职人员养老保险制度的国家，公务员个人一般不缴费，如德国和中国，养老金完全由国家财政负担；在实行基本养老保险加公务员职业年金制度的国家，缴费来自国家财政和个人双方。如美国，“文官退休制度”个人缴费率（DB）为7%，“联邦政府雇员退休制度”个人缴费率（DB）为0.8%；在加拿大，根据退休年龄不同，个人缴费率在6%～9.8%；英国个人缴费率为3.5%，澳大利亚为2%～10%；日本国家公务员联合会共济年金个人缴费率为7.19%，地方政府联合会养老金个人费率为6.57%；荷兰为6.05%。建立统一的养老保险制度的国家，如智利等，一般由公务员个人完全承担缴费义务，设立个人账户，全部由个人缴费积累。按工资的13%扣除，其中10%计入个人账户，3%交由商业保险公司作为养老金补充。（王延中、龙玉其：“国外公职人员养老保险制度比较分析与改革借鉴”，《国外社会科学》2009年第3期）
    表1 国家公职人员和基本养老保险替代率比较
    以养老金替代率（养老金与退休前工资的比率）为依据，考察公务员与其他群体养老金收入水平的差异。 可看出，部分国家公职人员和基本养老保险替代率差距较小或无差异，代表国家有法国、芬兰、冰岛、奥地利；部分国家公职人员和基本养老保险替代率存在一定的差距且公职人员较高，代表国家有挪威、瑞士、比利时、意大利、卢森堡、西班牙等；还有国家公职人员和基本养老保险替代率差距较大，代表国家有英国、加拿大、德国、中国等。但值得关注的是，部分国家之所以公职人员和基本养老保险的替代率差距较大，是因为私人部门还有自己的企业年金（补充养老保险）以弥补替代率的不足。
    考察各国公务员养老金制度现状，可以归纳出以下几点发现：
    各国制度类型不统一。众所周知，各国基本养老保险制度模式十分复杂，如按照筹资方式划分，有现收现付制、基金积累制、社会统筹与个人账户相结合制度；按照制度体系划分，有基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险；按照覆盖对象划分，有企业职工养老保险、城镇居民养老保险、农民养老保险等；按照个人缴费和待遇划分，有收入关联养老保险和国民年金等。同样，公务员养老保险制度也各不相同，以上的论述仅是以公务员是否单独建立养老保险制度为维度划分出三种类型。其实如果进一步细分的话，在独立的公职人员养老保险制度体系中，又可分为现收现付和完全积累或部分积累制；在统一的全国基本养老保险制度体系中，又有同时建立特殊的补充职业年金计划和同时建立普遍的补充养老保险制度的区别。可见，各国都是根据本国的国情和历史文化传统来构建本国公务员和其他群体的养老保险制度的。
    大部分国家公务员个人缴纳养老保险费。尽管公务员养老金制度模式不同，但大部分国家都建立了公务员缴费机制，完全由政府承担公务员养老金责任的国家屈指可数。公务员参加缴费，一方面体现了公务员对自己未来养老收入所应承担的责任；另一方面也可以减少政府财政支出；此外还可以消除与企业职工缴费相比不缴费的特权，促进社会公平的实现。
    公务员养老金待遇相对较高。总体来看，多数国家公务员养老金水平高于其他群体。据2014年1月9日人民网首尔消息，韩国公务员的正常养老保险仍然比一般国民高出2.61倍（韩国公务员正常平均每月可领取219万韩元的退休金，而一般国民则只能领取84万韩元）。德国《图片报》调查，德国联邦公务员2012年平均退休金为2570欧元，比10年前的2070欧元增长了13%。同一时期，德国普通养老金的增长比例则只达到8.5%。2012年，养老金缴费45年的普通退休职工，领取的养老金平均值为1200欧元左右 。
    缩小养老金收入差距成为公务员养老金制度改革的主要趋势。事实上，其他国家也普遍存在社会其他群体对公务员享受更优厚的养老金待遇不满的状况，加上人口老龄化以及经济不景气导致的财政紧张等因素的影响，这些年不少国家不约而同地对本国的养老金制度进行了改革。改革的基本政策就是减少公务员养老金支出，逐步缩小公务员与其他社会群体养老金差距。例如，墨西哥和巴西分别于1997年和2003年对本国公职人员的养老保险制度进行了改革，缩小公共部门与私人部门的养老保险差距，使覆盖两类人群的养老保险制度在设计原则、退休年龄增长、缴费和替代率等方面逐步趋同。
    二、我国公务员养老保险制度的发展历程和存在问题
    1951年政务院通过的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年国务院颁布的《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》标志着机关事业单位与企业职工分开实行不同的退休养老制度。虽然随后的1956至1978年间进行了短暂的合并，但在经历了“文化大革命”十年的停滞后，国务院于1978年颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，将1958年统一的企业职工和机关事业单位养老保险制度再次分开。随着1986年国务院《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中第二十六条“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度”和1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的出台，我国养老保险“双轨制”逐步定型。虽然近些年改革呼声很高，国家也进行了一些试点，但总体来看，由于机关事业单位地位特殊，各方利益博弈激烈，尽管2008年国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位工作人员养老保险制度改革的试点工作，但至今进展缓慢，改革阻力较大。
    养老金“双轨制”之所以广受诟病，主要是因为企业职工参加的基本养老保险，个人每月缴纳本人工资收入的8%，企业缴纳职工工资总额的20%，但退休后平均养老金替代率仅为43%左右（2011年），2012年全国企业参保退休人员月人均基本养老金只有1721元。而我国机关事业单位工作人员在职时不缴纳养老保险费，退休后享受完全由政府财政提供的退休金，且养老金替代率远远高于企业退休人员。尽管企业退休人员的基本养老金到2012年已经连续7年增长，但其养老金仍然只是同等条件的公务员的1/3，“养老金双轨制”被指是当今社会最大不公之一。（丁华艳：“企业退休人员养老金连涨7年后仅为公务员1/3”，中国广播网，2012年03月04日）除了社会公平的问题外，随着我国人口老龄化问题日益严峻，国家财政对公务员养老金支出会急剧增长，适当引入个人缴费机制可以在一定程度上减轻财政压力；此外，一直高温不退的公务员“国考”热，大量优秀学子争抢公务员岗位的现象对劳动力市场上人力资源合理有效配置形成干扰，其原因无非是因为公务员职业稳定、拥有更多的权力资源、社会地位高、工资和福利待遇（包括养老金）优厚等。
    三、改革公务员养老金制度的几点思考
    公务员养老金制度改革势在必行。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”。按照人社部副部长胡晓义的说法：机关事业单位养老保险制度改革“牵动各类群体数以亿计人的切身利益，同时关系到今后几十年甚至上百年的国家经济社会发展，必须慎之又慎，全面综合平衡”。此语道出了公务员养老金制度改革的风险和困难。如何设计改革的具体方案需要集中各方智慧专门研究谋划。就公务员养老金制度改革来说，由于其“牵一发动全身”，所以必将涉及整个体系的调整。本文仅根据前面的国际经验，提出与公务员养老金制度改革相关问题的几点思考。
    理顺初次分配和再分配的关系。从理论上说，从业人员的养老金是在职时工资的延期支付，与工资关系密切。故而，判断养老金水平是否合理，要与工资收入一起通盘考虑。工资属于初次分配范畴，注重效率因素；养老金属于再分配范畴，更加偏重公平因素。就一般规律而言，养老金的差距小于工资收入的差距是比较公平合理的分配机制。以美国为例，美国普通国民与联邦政府雇员的工资差距2007年是1415美元；但是在再分配上，两者的养老金差距是114美元，即从初次分配1415美元缩小到再分配114美元（根据美国《统计摘要》、《社会保险年度补充通报》计算）；而中国的情况是：2005年工资差距为393元，养老金差距为714元（根据《中国劳动和社会保障年鉴》计算），再分配的差距比初次分配扩大了。这种扭曲的分配机制需要进行调整，在设计公务员养老保险制度时，首先要规范其工资收入制度，使其与其他群体的差距在一个适当区间；进而确定其养老金水平，应本着缩小不同社会群体养老收入差距的原则进行规划。
    建立个人缴费机制。无论今后公务员养老金制度是什么模式，个人参加缴费都是应该明确的。至于缴费率多少，是否与企业职工相同等需要进行测算来确定，重要的是分清个人和政府在公务员老金制度上各自的责任和义务。
    完善公务员制度推动养老金制度改革。公务员养老金制度直接涉及公务员“工资福利保险”和“退休”两个部分，同时与其他部分也有间接的关联。因此，养老金制度改革需要在整个公务员制度建设的基础上进行。总体看来，我国公务员制度规定还比较原则化，缺少可操作化的细则。比较而言，发达国家都单独制定了公务员工资和养老金法律，我国也需要在法律（法规）上对公务员养老金制度作出明确规定。
    机关与事业单位同步改革。已经有不少专家提出机关事业单位养老金制度应该同步改革，这个观点不无道理。事实上，自2008年国家决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作以来，进展缓慢，成效不大。改革的阻力来源于问题本身的复杂性、待遇水平下降的可能性、技术层面的可操作性等各个方面，而公务员和事业单位养老保险改革不同步确实也成为改革的主要障碍，在两个群体中间造成“厚此薄彼”的不公平局面。因此两个公共事业部门工作人员改革同步进行，或许会加速改革，减少阻力，降低成本，提高效率。
    （作者：中国人民大学劳动人事学院教授、博士生导师；中国人民大学劳动人事学院社会保障学博士生）