任晓兰：偏离的政府预决算

    最近，中央各部门相继集中公开了2012年度的财政决算数据，在已经公布的80多个部门的决算中，公众发现，全国只有不到10个部门的决算支出低于预算水平，而从2012年预算数额与2012年决算数额比较来看，2012年度的决算数额超出了2012年度的预算2200多亿元。如此巨大的政府预决算偏离，到底说明了什么呢？
    在理论上，预决算偏离度指的是在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异，它反映的是政府预决算之间相比较的数量指标。一般而言，由于行政机关在执行政府预算时会根据实际情况享有一定的自由裁量权，这使得政府的预算与决算之间出现差异，在世界各国都经常发生。但是，如果这二者反映的数据超出了正常的范围，就说明这个国家的预算编制和预算执行环节都可能出现了偏差，这会破坏一国预算编制与执行的可靠与完整性。与此同时，更为关键的问题在于，这样的预决算偏离，有没有逃出立法机关与社会公众的监督。
    按照现代国家观念的理解，当每个纳税人让渡了自己的财产权利，和政府形成了委托代理关系之后，政府就相应地负有花好纳税人钱的神圣使命，因而社会公众与政府之间是一种委托代理关系，所以违反财政预算的行为也应该被认定为“违法行为”，并承担相应的法律责任。比如，《俄罗斯联邦预算法典》第238条就这样规定：对于预算在特殊条件下可以适用诉讼救济，法律将拨款视为授权后的履约行为,如果没有履约或者没有及时履约，可以作为违约事实成为向法院起诉并要求及时履约的依据。
    可见，如果政府决算与预算的数额出现了异常变动的话，立法机关应该对预算调整进行必要的监督，行政机关也有责任进行相应的说明，如果行政机关等预算执行单位擅自改变财政预算方案的话，还必须追究其法律责任。
    事实上，为了保证每一笔财政款项的安全使用，很多国家在拨款程序上做了严格的规定，立法部门要进行层层的监督。比如美国，有严格的授权程序，从国库出来的钱要经过预算拨款委员会的控制并逐笔授权。也就是说，在美国如果预算拨款委员会通不过，即使是预算法案得到了批准，实际操作的行政部门也无法拿到经费。美国国会《众议院规则》第21条和《参议院规则》第16条规定，任何政策项目的拨款法案在审议之前，都须得到相关立法授权委员会的授权，而不能在拨款过程中自立新的政策项目，这就是著名的“先授权后拨款”原则的具体实践。
    如此繁冗的加强立法机关监督的程序性规定，保证的是公款的安全。在美国，行政部门或政策项目只能依法在相应的财政年度或授权额度范围内使用联邦的财政资源，财政支出的款项是由国库直接拨付到这笔资金的使用单位的，行政部门并不直接接触联邦资金。可以说，经过这些严密的规定，美国行政长官随意支配和变更该笔资金用途的可能性便被降到了最低点。
    反观我国，全国和地方人大及其常委会在监督预算执行的过程中，都还存在很多不足。很多地方的财政预算过程仍是行政主导，人大处于比较尴尬的地位，人大常委会对预算的编制和执行过程只能协商性参与和在事后的确认，在很大意义上，预算权被预算核心部门技术性消解。
    不仅如此，目前我国的《预算法》对于预算法律责任的规范，也还有待完善，现行预算法对政府预算执行方面的授权和自由裁量权的规定还非常模糊甚至缺失。而且，在法律实践中,虽然审计署近些年来的审计报告披露出大量较为普遍而且严重的预算违法现象,但鲜见有违法主体受到过相应的法律追究。
    那么，到底是什么导致政府的预决算偏离如此之大？在表面上看来，预决算偏离度过大，好像是因为财政支出过大，但在实践中，很有可能是因为政府的财政收入无法控制。在很大意义上，正是政府过大过强的汲取能力，超常规地增加了其财政收入，才会如此强力地推动了财政支出更大规模的扩张。
    比如，在我国每年数以万亿的财政收入中，就存在着大量的超收收入，按照现行预算法的有关规定，财政超收收入的使用可以由政府自行决定，当政府的财政超收顺利地转变为财政超支的时候，就会激励政府由被动接受超收转而主动追求超收，而现行《预算法》又没有规定将财政超支纳入人大审批的范围，这就更加助推了财政超支、预决算严重偏离的可能性。
    毫无疑问，如果放任政府预决算偏离度的无限增大，其社会危害后果是极其严重的。一方面，它有可能使得财政规模难以控制，并最终导致出现一个无限政府；另一方面，人大也会因为长期不能履责而被置于可有可无的尴尬境地。所以，监督政府预决算的问题，并不是一个孤立的问题，它应该与控制政府财政收入的机制有效结合，实现对政府收入与支出的双向监督。
    预算是社会各阶层、各集团的利益中枢,没有预算的政府是看不见的政府,而政府预决算如果出现超常规的偏离，如果预算调整不能得到人大的监督，则会在很大程度上降低预算法定的权威与政府的公信力。因而，明确人大常委会初审的法律地位、健全预算修正制度、规范预算调整的审查、落实人大在收入政策上的审批权，引入专家咨询和听证，强化人大代表的履职能力，在预算执行过程中赋予立法机关更大的灵活性，提高审计部门的地位，加强绩效预算改革中人大的作用，都是我们把所有政府性收支全部纳入预算，将人大对预算的程序性监督发展成实质性监督，必须要做的努力。
    （作者系天津财经大学副教授）