陈斌：预算法修订应细化到“每分钱”

    在修法上，公众的知情权和参与权再次得到了尊重。日前，全国人大的官方网站“中国人大网”公布了《预算法修正案（草案二次审议稿）》全文，向社会公开征集意见。
    千万不要低估公众对切身利益的关心程度。对拉菲、九五至尊烟和天价吊灯追问不休的公众，对更为本源的预算法修订绝不会置身事外。2011年个人所得税法修订向社会公开征集意见，超过23万条意见短时间内滚滚而来，谁敢妄言国人缺乏公共精神？
    预算法，往高深处走，可以跟宪政扯上关系；向简易处走，无非是一些寻常道理：政府收钱得收在明处，在预算里列得清清楚楚；要花钱，不能想怎么花就怎么花，得有计划。这个计划，不能想怎么定就怎么定，要有一些原则与规则，确保公众的每分钱都没被虚掷。
    由此可知，公众对预算法有两个重大关切：（一）自己的钱是怎么花掉的？（二）自己的每一分钱有没有被花到刀刃上？
    本次预算法修订，对第一个关切有积极回应。草案新增第五条，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”新增第十一条预算、决算公开。这是说，过去地方政府有土地财政等预算外收支，2010年土地出让金收入占地方财政收入的比例高达76.6%，跑过了预算内的税收收入几条街，以后就不能这么逍遥了，不仅要纳入预算，还要向社会公开。
    不过，全口径预算及全口径公开仍有待于从法条和细则上做实。草案新增第四条，“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”。但看预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准及预算执行等章，规范的仍是公共预算。从保持立法逻辑一贯性的角度而言，既然决定全口径预算了，那么，把后三种预算统一纳入规范就是必要的。同样的，既然决定全口径公开了，原则上规定让公众对每一分钱如何花都能查到亦是题中应有之义。
    这在技术上并不难办到，有待突破的是习惯和观念上的藩篱。是的，任何真正的改革都意味着啃硬骨头，一蹴而就是妄想。但修法时应该用不含糊的姿态把基本原则和有操作性的目标大写出来，同时以实际的心态循序渐进，某些部委和地方一时间难以办到的，可明确设立过渡期，无缝对接。
    本次预算法修订，对第二个关切也有原则回应。草案新增第九条，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”新增第十二条，“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。”这是说，政府花钱有了效率标准，效率意味着办同样的事，花的钱要尽可能少。
    不过，好的原则仍需要可操作的目标来匹配。长期以来，“三公消费”和行政费用居高不下；每到年终，部委和地方突击花预算的现象屡禁不绝。如果预算法能有针对性地把“三公消费”、行政费用及预算结余分别占政府部门预算的比例纳入对官员的绩效考核，让省钱办事、爱惜民力的官员得到升职甚至涨薪的正向激励，那公众就可以宽慰了。修法一旦达成政府部门及官员的个别利益与政府整体利益、公众利益在大方向上一致——即“激励相容”（Incentive Compatible）——的安排，何愁公帑不能尽其宜用？
    近年来，出现了政府从市场购买公共服务的新现象，值得肯定。同样的公共服务，外包给企业做比政府直接生产更省钱，哪有不选的道理？但也要警惕官员从中寻租及利益输送。对此，预算法理应有所规范，如规定哪些公共服务可以外包，哪些不可以——限制人身自由的公权力就绝对不能外包。
    让公众知道钱怎么花，这是预算的民主化，目标是透明的政府；让公众的每一分钱都花得值当，就是预算的科学化，目标是廉价和高效的政府。
    不过，预算及公共财政有专业知识门槛，公众不可能事事过问，代表公众时时刻刻把关的只能是民意机构。推进预算及公共财政的民主化与科学化，催生透明、廉价和高效的政府，民意机构当仁不让。体制内外共同努力，一旦汇成不可抵挡的潮流，必将助力中国朝向公共财政的艰难转型。来源: 南方周末